背景

　　经国务院同意，由交通部、公安部、国家发改委等部门联合发布的《关于在全国开展车辆超限超载治理工作实施方案》实施一段时间了。从2004年6月20日起，为期3年的全国集中治理超限超载工作已经拉开序幕。

　　根据《方案》，从第三阶段起，路面治理工作由集中治理转为日常治理，由各地区按规定持续开展工作。同时各省、自治区、直辖市还要按照要求，继续抓好经济调节、道路运输市场整顿的后续工作，确保达到长效治理的目的。《方案》要求：“国务院有关部门在总结治理工作的基础上，抓紧制定、修改有关公路设施保护的法律、法规，将治理工作纳入法制化轨道，巩固治理成果。”

　　“抓紧制定、修改有关公路设施保护的法律、法规”，既是贯彻执行《方案》的需要，也是将公路安全保护纳入法制化轨道的任务。

　　辽宁省辽河上一座设计通行15吨的桥梁，被一辆载运80吨的车辆压塌。这只是众多损坏公路现象的冰山一角，这一案件再次警醒人们要保护公路安全。

　　为什么对公路的安全不能有效保护呢？其中一个重要的原因就是缺乏一部完整的、系统的行政法规——《公路安全保护条例》（以下简称《条例》）。

　　执行《公路法》的需要

　　《公路法》已经早在1998年1月1日实施，但《公路法》中的许多规定存在纲领性规定和口号性规定多、条文缺乏操作性等问题，需要国务院的行政法规将其贯彻执行。

　　一般从立法技术上看，法律条文中有纲领性规定和口号性规定并不奇怪，但应当有相应的贯彻执行条款。《公路法》中第7条规定：“公路受国家保护，任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占用公路、公路用地及公路附属设施。任何单位和个人都有爱护公路、公路用地及公路附属设施的义务，有权检举和控告破坏、损坏公路、公路用地、公路附属设施和影响公路安全的行为。”第43条规定：“各级地方人民政府应当采取措施，加强对公路的保护。” 这些规定至今没有细则，例如各级地方人民政府采取什么措施没有规定，政府必须依法行政，没有依据将导致无“法”执行。

　　一般讲法律应当是具有可操作性的，但在法律成为一个完整体系的条件下，上位法缺乏操作性也是允许存在的，因为充当“母法”后可以在下位法中有“子法”。《公路法》第70条规定：“交通主管部门、公路管理机构负有管理和保护公路的责任，有权检查、制止各种侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违反本法规定的行为。”其中“检查、制止”的方法是什么，需要国务院的《条例》来明确。如果长期没有“子法”，可能使“母法”失去“功能”。

　　完善《公路法》的需要

　　《公路法》实施7年来，随着情势的变更，逐步暴露出其存在的“内伤”，突出的有公路管理机构的资格不清楚；公路监督检查执法人员的资格不明确；损坏公路追究民事责任程序滞后于公共产品快速修复的需求；司法部门对公路行政管理地位的否定等主要问题。

　　《公路法》第8条中对交通主管部门和公路管理机构的关系是“授权”还是“委托”，采取了回避的方法，导致各地公路管理机构授权或委托不统一、机构设置和名称不统一、职能不统一，使公路管理机构在贯彻执行《行政处罚法》和《行政许可法》，履行保护公路职能时大打折扣。

　　《公路法》第71条规定：“公路监督检查执法人员执行公务，应当佩戴标志，持证上岗。”这里的“持证上岗”实质是一种执法人员的职业资格，但这一规定被各地扭曲执行为“上岗取证”。导致现有公路监督检查执法人员缺乏职业感，导致部分基层领导用人上的随意性，最终影响到对公路的有效保护。

　　《公路法》第85条规定，对公路造成损坏应当承担民事责任无疑是正确的，但忽视了公路的特性。公路这种公共产品一旦被损坏，影响的是公众的利益，不是简单的一个人、一个企业的“私权”问题。采用追究民事责任的程序，时间长效率低，不能满足公路损坏要及时修复的行政法法定要求，出现了民事程序滞后于行政法要求的不协调现象。

　　公路管理机构对公路进行的管理（经营性收费公路除外），不论是授权还是委托，其法律地位都是行政管理。但这一地位并没有得到司法部门的认同，我们看到拒绝阻碍公路监督检查执法人员执行公路保护职责时，许多公安机关对公路监督检查执法人员是否是《治安管理处罚条例》中的“国家工作人员”持怀疑态度；我们还看到公路管理机构对公路进行管理中发生纠纷时，许多法院把其纳入民事诉讼进行审理。反映出了司法部门对公路行政管理地位的否定，进而影响到了公路监督检查执法人员对公路保护的积极性。

　　上述问题的解决方法有二：一是修改《公路法》或者相关的司法解释；二是制定一部系统的、完整的行政法规《公路安全保护条例》。前者的启动程序复杂且条件不成熟，因此采用后者势在必行。（交通部干部管理学院副教授 张柱庭）