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重新审视中国汽车产业政策

石耀东

当经济全球化和WTO真真切切地迎面袭来的时候,越来越多的人开始关注中国汽车产业政策的“命运”。一方面是因为现行中国汽车产业政策在很多方面与WTO框架下的国际通行规则和惯例不符,另一方面也是因为现行中国汽车产业政策已经明显地不适应当前中国汽车产业发展的客观要求,必须进行修订和调整。

从本质上讲,汽车产业政策是一国政府为促进本国汽车产业的健康发展和国际竞争力的提高而制定实施的一整套法律法规及政策体系的统称。从调整的范围来讲,汽车产业政策较被冠以“汽车产业政策”的单项法规和规范性文件更宽、更完备。长期以来,由于受经济体制环境、经济发展战略、产业功能定位、行业管理体制等多重因素的影响,我国汽车产业一直没有形成一个完整、连贯、系统、科学的汽车产业政策体系,很大程度上制约了我国汽车产业长远发展目标的实现和产业竞争力的提升。1994年,《汽车工业产业政策》在人们的长久期待和喝彩声中闪亮登场,也标志着长期困扰我国汽车产业发展的“政策瓶颈”问题基本告一段落。在此基础上,国家有关部门又相继出台一系列有关汽车产业发展的规范性文件,由此构成了当前我国汽车产业政策的主体框架。

从内容上看,目前我国的汽车产业政策涵盖面很宽,包括明确鼓励与限制发展的产品和项目、行政审批、贸易管制、服务贸易、目录管理、国产化、产业组织、利用外资及知识产权、消费政策、汽车报废等内容,可谓面面俱到。在这一点上,我国汽车产业政策体系丝毫不逊色于日本通产省的产业政策。但是,我们评价产业政策的标准却不在于产业政策本身的形式与内容是不是完美,而关键在于产业政策实施效果在多大程度上促进而不是限制了汽车产业的发展,在多大程度上拟合了政府产业政策的目标。这些答案当然应该从实践当中寻找。如1994年的《汽车工业产业政策》中明确指出,我国汽车工业产业政策目标主要是“促进汽车工业投资的集中和产业的重组,重点解决生产厂点多、投资分散、审批项目乱、重复引进低水平产品、定点厂建设及国产化速度慢(即散、乱、低、慢)的问题”,使我国汽车工业“尽快建设成为国民经济的支柱产业,改变目前投资分散、生产规模过小、产品落后的状况,增强企业开发能力,提高产品质量和技术装备水平,促进产业组织的合理化,实现规模经济”。

从实际效果来看,上述产业政策目标远远没有达到。我国汽车工业国际竞争力仍然很弱,“散、乱、低、慢”的局面多年来没有实质性的改观;模块化、多品种、低成本、高效率的现代汽车工业生产方式远远没有建立起来;产业组织结构不合理的现状依然延续;地方和部门保护主义依然故我,全国统一规范的市场尚未形成;国内汽车产品(包括合资产品)独霸国内汽车市场的地位系凭借进口高关税和非关税壁垒来维系的;国内汽车生产企业缺乏完整、自主的设计开发能力,核心技术对外商的依赖性很强,产品更新换代速度慢;汽车工业还没有达到支柱产业应起的作用。因此,我们给予现行汽车产业政策以过高的评价是不恰当的。造成我国汽车产业政策目标与效果偏差的原因是复杂的,包括行业管理体制、地方保护主义、宏观经济环境、外贸体制和产业政策本身等等诸多因素。限于篇幅,笔者在此仅就产业政策本身的问题进行点评:

第一,在产业政策切入点的选择上,特别是对目标产品和细分市场定位欠准,对市场需求总量和结构的变化估计不足。如决策部门对于经济型轿车、微型车和农用车的市场前景、定位和需求变化缺乏准确判断与预期。桑塔纳(及改进后的2000型)、奥迪、捷达、帕萨特、上海别克、广州本田等这些国家重点发展的中高档轿车项目,其市场定位主要是机关、企事业单位的集团消费者。随着普通大众逐渐成为市场消费主体,这些车型明显地与大众化的家庭轿车有较大的距离,结果必然是曲高和寡,应者寥寥。厂商不能扩大规模,也就无从降低成本和市场价格。这与近年来市场火爆的经济型轿车形成鲜明反差。

第二,产业政策目标和手段不配套。如我国九十年代初期国家为了吸引更多的外商投资,对外资企业给予免税进口轿车指标的政策照顾。然而,这项鼓励外资政策却与进口替代型汽车产业政策相左。一时间,假合资的皮包公司如雨后春笋般滋生,昨天刚注册成立的“外资企业”今天可能就倒闭,明天再用同一笔外汇再注册成立一家新的“外资企业”,这一进一出,坐收免税进口轿车之利,而受损失的是国家税收。

第三,民营资本面临高昂的行政性进入壁垒。长期以来,政府对于汽车工业的“关爱”更多地集中在如一汽、二汽、上汽等这些大型国有企业上,从项目立项、直接投资、技术引进、财税倾斜、银行贷款、公开发行股票融资,到政府出面与外商洽谈合资、政府采购等等,可谓无微不至。而民间资本基本被框定在汽车零部件领域,在整车项目上,除了要克服资本和技术性壁垒外,更要克服政府基于低水平重复建设担心而设置的项目审批和目录管理等行政性壁垒。即使如此,民营资本近年来在一无政府政策倾斜,二无国有商业银行垂青,三无外商光顾的情况下,在极其狭窄的发展空间内,依然取得了令世人瞩目的成就,不能不令人叹服其顽强的市场生命力和冲击力。当我们即将迈进WTO门槛,为外资和外国产品提供国民待遇的时候,我们也应该认真反思一下,以往我国汽车产业政策是不是也为民营资本提供了一个公平的竞争环境。其实,对于重复建设的太多担心是多余的,因为民营资本比国有资本更关心其投资收益和安全性。况且,没有一定的重复建设就不会形成竞争格局,就没有市场经济带来的繁荣。

第四,消费政策已经成为汽车产业发展的严重障碍。随着轿车进入家庭步伐的加快,社会各界对于现行汽车消费政策的批评越来越多。归纳起来,目前的汽车消费政策主要存在以下问题:一是名目繁多的价外税费使得消费者背上沉重负担,据统计,在车辆的启动、使用阶段,中央和地方征收的各种税费约22种,各地方明文规定征收的各种临时性税费近40多种。过高的税费已经严重影响了汽车消费市场的扩大;二是消费政策不统一,地方保护主义严重。各地政府为了保护本地企业都或明或暗地在汽车消费和流通领域为外地产品制造障碍;三是虽然政府已经明确鼓励轿车进入家庭,但对于家庭购买和使用经济型轿车的消费鼓励政策却始终没有实质性内容;四是汽车销售和服务领域还存在制度性障碍,如销售融资还没有得到政府的许可,汽车召回制度还没有建立起来。

第五,目录管理和国产化措施已经明显不适应新形势的要求。国家自1985年开始实施汽车企业和产品的目录管理,目的是控制目录外企业和产品的市场准入。随着形势的发展,这种行政性干预手段的弊端日益显现:其一,它阻滞了市场优胜劣汰机制和产业组织结构的优化,在一定程度上保护了那些没有市场竞争力的目录内企业和目录内产品,使之在“目录”这个壳资源的保护得以存续;其二,它滋长了目录内企业倒卖目录和目录外企业的寻租行为的泛滥,使得实施目录管理的初衷形同虚设;其三,目录外企业可以通过多种变通作法取得目录资格,如以“6”字头的客车目录生产“7”字头的轿车,或者收购目录内企业的目录内产品而取得进入市场的机会;其四,它对于目录外企业特别是民营企业是不公平的,因为没有任何理由证明目录外的企业没有目录内企业更有竞争力,这不难从近来红红火火的经济型轿车市场上窥见一斑。由于上述这些因素的存在,使得目前的目录管理失去了实际意义,用型式认证制度这种规范的市场经济国家通行作法来代替目前形同虚设的目录管理已是大势所趋。

国产化政策也存在类似的问题。国产化政策的初衷是旨在推进国内企业对引进技术的消化吸收,形成自主配套能力,推动国内零部件企业的技术升级,而不是单纯的进口散件组装。从实施效果来看,这项政策的效果并不明显。在差别化关税的刺激下,许多企业为了国产化而国产化,甚至建立起通用性差的小而全的零部件体系,不仅分散了有限的投资,而且加大了配套成本,产生了国外学者所说的“惩罚成本”(penaltycost)。在经济全球化大背景下,国产化政策不仅与国际通行规则不符,更重要的是它与汽车工业全球化发展趋势格格不入,特别是零部件全球化采购将无法实施。

上述这些问题的存在,已经极大地限制了我国汽车产业的健康发展。随着国内外形势的变化,我们迫切需要一个更加科学、合理而有效的汽车产业政策,这样的政策必须是:基于中国汽车产业长远发展和市场需求走向的,有利于提高中国汽车产业国际竞争力的,符合经济全球化背景下国际“游戏规则”的,统一、规范与透明的政策体系。
中国经济时报
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