一．构成整车特征进口零部件政策的来龙去脉

　　在1994年发表的中国汽车产业政策中，有关于国产化的要求：

　　1．汽车工业企业在引进产品制造技术之后，必须进行产品国产化工作，作为国家支持其发展第二车型的基本条件。

　　2．汽车工业企业不得以半散件（SＫＤ）和全散件（CKD）方式进口散件组装生产整车。

　　未经批准，禁止用进口车身（含驾驶室）拼（组）装汽车，禁止利用进口摩托车发动机（含全套发动机散件）车架拼（组）装摩托车。未经批准，不得用进口动力总成做产品鉴定和目录登录。

　　3．根据《汽车工业产业政策》规定，国家根据汽车工业产品的国产化率制定进口关税的优惠税率。凡是达到下列国产化率的，可享受不同的优惠税率：

　　⑴　引进Ｍ类整车技术的产品国产化率达到４０％、６０％、８０％。

　　⑵　引进Ｎ类、Ｌ类整车技术的产品国产化率达到５０％、７０％、９０％。

　　⑶　引进汽车、摩托车总成及关键零部件技术的产品国产化率达到５０５、７０％、９０％。

　　引进整车的起步国产化率必须达到４０％以上。

　　以上享受级差关税率的累计时间不超过４年。

　　在中国加入WTO的谈判中，最终承诺减少汽车整车和零部件进口关税，取消根据国产化率给予的优惠政策。

　　小客车（包括轻型越野车、九座以下客车、轿车）关税减让表承诺

　　车型 2001年 2002年 2003年 2004年 2005年 2006.1.1 2006.7.1

　　3升以下 70  43.85  38.20  34.20  30 28   25

　　3升及以上 80 50.70 43.00  37.60  30.30  28 25

　　零部件关税

　　到2006年7月1日，零部件关税降低到10％（算术平均值）。

　　中国政府承诺在2000年以前取消根据汽车生产的国产化率给予企业优惠关税税率。

　　另外《中国工作组报告书》第93条谈到成套散件问题：“对于有关汽车零件关税待遇的问题，中国代表确认未对汽车的成套散件和半成套散件设立关税税号。如中国设立此类税号，则关税将不超过10％。”但是好像国内外的人都没有看到这个内容，所以没有人提起这个承诺。

　　2003年，当时的国家计委在汽车产业发展政策征求意见稿中提出“国家支持汽车生产企业努力提高汽车产品本地化生产能力，不鼓励进口全套散件或半散件组装生产汽车。”并规定了整车特征管理办法：

　　第四十五条 海关总署会同国家有关部门对汽车生产企业用进口部件生产汽车方式进行核查，凡进口汽车零部件构成整车特征的，按进口整车税率纳税。

　　第四十六条 汽车整车特征的认定范围为发动机总成、车身（驾驶室）总成、变速器总成、驱动桥总成、非驱动桥总成、车架总成、转向系统、制动系统（含ABS）、空调系统。

　　第四十七条 汽车总成（系统）特征的认定范围包括整套总成散件进口，或将总成或系统逐一分解成若干关键件进口。凡进口关键件达到即超过规定数量的，即视为构成总成特征，并依法按总成税率纳税。

　　第四十八条 按照汽车整车特征认定范围达到下述状态的，视为构成整车特征：

　　1．进口发动机、车身（驾驶室）两大总成装车的；

　　2．进口发动机和车身（驾驶室）两大总成之一及其余三个总成（含）以上装车的；

　　3．进口除发动机和车身（驾驶室）两大总成以外其余五个总成（含）以上装车的。

　　2003年“非典”流行期间，某机构曾经组织了一次汽车产业政策征求意见会，会上外商对于构成整车特征的管理办法意见很大。但是外商不敢在公开场合批评中国政府的产业政策，比如大众公司亚太地区负责人雷斯能曾经认为中国的汽车产业政策是“短视的政策”，引起国内舆论的轩然大波，大众公司迅速通过媒体进行澄清，称国外记者报道有误。

　　2004年公布的《汽车产业发展政策》原封不动地写入了以上内容，2005年制定了《构成整车特征汽车零部件进口管理办法》。

　　二．该政策的影响分析

　　《整车特征管理办法》是保护中国汽车工业发展的一个技术壁垒，使那些不想在中国进行本地化生产的企业失去竞争力。这个《办法》出台的目的，首先是引导外国汽车制造商在中国建立研发基地，将关键零部件技术引进国内，使国内企业获得真正的技术支持。办法细则对整车特征的认定及总成的认定相当细致、相当明确，对责、权、利的规定也相当清晰，外国汽车企业要想钻空子的话，几乎不可能，除非铤而走险。

　　1．CKD长期存在的原因是高关税保护甚至以KD方式保护。

　　2000年以前，进口汽车关税高达80％－100％，零部件关税在40％左右，其间税差有40％－60％，再加上国内一直严格控制汽车进口，造成长期供不应求，因此CKD几乎是公开的走私，其暴利程度仅次于走私。

　　另外，CKD方式也曾经作为保护国有企业的手段。因为原来国有企业都非常困难，于是国家就批准一部分KD散件，帮助企业渡过难关。比如早在80年代，一汽轿车就装配过一批奔驰轿车，后来大量装配奥迪100轿车，这两年又批准装马自达6轿车。还有一种情况是“技贸结合”，也就是“用市场换技术”，通过购买一定数量的整车或散件，跨国公司转让生产技术，比如引进切诺基、五十铃N系列。几乎所有合资企业引进车型都要经过CKD阶段，逐步实现国产化。

　　但是有人形容KD方式如同服食鸦片，长期服用上瘾而且中毒，最终不仅不可能形成自主开发能力，甚至会丧失自行开发的愿望。因此从80年代末开始，中国政府提出了国产化战略和政策要求。

　　2．除了税差这个直接成本，当地化生产还有巨大的投资及其风险。

　　一般在计算KD方式与国产化成本时，往往只涉及到税差，实际上对跨国公司来讲，如果在当地生产，还有投资和研发成本。KD车成本=进口散件成本+组装成本，而本地化车生产成本=本地化车平均生产成本+投资研发成本。如果是KD方式仅需要建一个简单的组装线就可以了，投资几千万元甚至更少，而本地化生产要建冲压、装焊、涂装、总装四大工艺车间，投资高达几十亿元。此外按照新的整车特征管理办法，企业也不能采用总成KD的办法，本地化采购成本会因零部件企业的初期投资、研发成本很高，而初期采购批量不大，往往成本要大幅度高出直接进口的零部件，据广州本田的测算，要高出20％－30％左右。像神龙公司、一汽大众这样的项目，初期投资都在120亿元以上，由于长期达不到纲领，神龙公司长期亏损，原有的投资至今没有收回；一汽大众也亏损到本世纪初。

　　长期以来，跨国汽车公司为防止技术的外传和规避零部件本地生产投资的风险，在与国内合作时，往往习惯于进口总装，在我国加入WTO 以后，国产化率的取消，更是强化了我国汽车合资企业进口方式的零部件先行向总装先行的趋势。这种趋势大大降低了我国企业的组装成本。另一方面，由于我国汽车关键技术的缺乏，投资研发成本和风险的巨大，面对日益繁荣的汽车市场，KD生产成为一种诱人的方式。这是导致KD方式成风的重要因素之一。

　　　 但是，从一些有较明确战略的跨国公司动向来看，为了更好地适应中国市场变化和竞争形势，越来越多地实行生产、采购、人才甚至研发的本土化，而且今年将有10家轿车生产企业年产量超过10万辆，采购批量的加大降低了采购成本，因此整车特征管理办法对这些企业影响不大。CKD生产显然不是目前中国合资厂主流的生产方式，而且就大多数汽车制造商而言，60%的的国产化率没什么压力。另外，合资厂追求国产化率也不需要外部压力，相反，出于提高产品成本竞争力的需要，大多数合资品牌在积极谋求提高国产化率。一汽—大众总经理秦焕明说：“从成本和物流角度看，我们更愿意使用国产零部件。因为进口零部件加上关税、运费等，成本很高，订货周期太长，更可怕的是近来欧元对人民币汇率大幅升值，使进口零部件的成本又加上了一大块。所以，即使没有国产化率的规定，没有一点来自舆论的压力，我们也一定要千方百计地提高国产化率，为的是降低成本，提高生存和竞争能力。”北京现代的负责人在接受记者采访时表示：“办法的出台，对北京现代不会产生什么影响。不可否认，在北京现代项目启动的初期，的确是在CKD造车，但随着项目的进展，2003年4月，北京现代实现了四大工艺（冲压、焊接、涂装、总装）本地化生产，2003年年底实现了70%的国产化率，现如今已达76%，变速箱的引进工作也进展很顺利。”

　　3．整车特征管理办法对两类企业影响最大

　　整车特征管理办法对两类企业影响最大：一类是生产高档产品的合资企业，特别是奔驰和宝马。因为这些企业的产品性质决定其市场容量不会很大，生产批量相对较小，比如北京奔驰的设计纲领不过2万辆，宝马的计划也不过3－5万辆。这样小的批量，只有采取总部统一采购方式才能降低成本，如果单独在中国建立配套体系，成本会极大地提高，丧失在中国生产的竞争力；奔驰和宝马的许多技术属于顶级水平，中国尚不具备国产化生产的能力；高档车的生产和装配需要高水平的技术工人。因此，对奔驰和宝马来说，在当地采购只能限于一般的通用件。

　　另一类企业就是没有固定产品，没有加工能力、规模很小，甚至没有像样的厂房，仅靠KD维持的和生存的小企业。这类企业更谈不上研发能力。这类企业是国家有关部门一直想赶尽杀绝的“散乱差”祸首，也正是整车特征管理办法所要调整的对象，这类企业今后难以生存。

　　5．对本土企业来讲，生产本土化也并非全是福音

　　一些合资企业在谋求提高国产化率时，仅仅把跨国公司原来的零部件配套厂搬到中国来。实现这点并不难，因为国家对外资在设立零部件企业没有投资比例的限制，甚至可以独资，这有利于跨国公司更好地控制采购环节。北京现代汽车的配件供应商大部分是韩资企业就是明证。这种做法对自主汽车零部件厂商的挤压是非常可怕的。

　　据统计，在全国5000多家汽车零部件企业中，目前已有1200多家是外商投资企业，超过1/5，多为独资和控股企业，而且这些企业掌握世界先进的技术，有强大的开发能力和资金实力。专家说，进入中国市场的跨国汽车零部件集团，许多都是位居世界500强企业，它们在带来技术和资本的同时，为国内汽车零部件市场导入了全球化、中性化、同步化、模块化等先进管理理念和经营模式，为我国汽车零部件产业发展带来严峻挑战。

　　6．欧盟对这个办法有意见，被可能采取谈判措施，甚至提交WTO。

　　 中国的廉价商品出口持续增长，遇到的贸易摩擦也越来越多，遭到越来越多的反倾销措施。中国目前希望欧盟早些对中国武器进口开禁，在这样的情况下，出台整车特征管理办法无疑为中欧贸易关系带来了新的矛盾。日前，欧盟认为中国的相关规定使欧洲汽车制造商在华面临汽车零部件进口问题，如果欧盟与中国无法通过双边谈判解决这些歧视欧洲制造商的做法，欧盟委员会则考虑把问题提交至WTO，是否提交将在12月12日之后决定。

　　德国“商报”引述消息人士指出，欧盟考虑向世界贸易组织控告中国阻碍欧盟汽车零件进入中国市场；另外，欧盟正准备对中国进口的鞋类实施反倾销税。

　　报导说，中国商务部长薄熙来与英国贸易暨工业大臣曼德森11月4日在布鲁塞尔会谈时，曼德森要求中国降低欧盟汽车零件的关税，没有得到正面回应。曼德森说，这些关税“伤害很大”，情势“非常严峻”。

　　欧盟执委会的工作小组“Cars 21”已针对中国歧视欧盟汽车零件展开调查，如果中国不改变政策，欧盟执委会准备向世界贸易组织提出控告。对此该小组将在十二月十二日提交正式报告。

　　由欧盟工业专员佛修根领导的“Cars 21”小组，成员包括欧盟的汽车工业代表与各国官员。报导说，小组报告的草案中尤其抱怨中国对从欧盟进口的汽车零配件实施高关税，以及智慧财产权不受保障。

　　佛修根的发言人指出，只要报告一提交给执委会，欧盟就会付出行动。不过在提出控告前，仍将透过对话，希望中国让步。

　　德国汽车工业联合会（VDA）表示，外国企业在中国仍被不公平对待。欧洲汽车工业联合会（ACEA）也指出，目前这种状况毫无改善的迹象。

　　另外，由于欧洲鞋类制造商投诉不断，曼德森正调查中国是否以低于欧盟生产成本的售价出口鞋类；如果结果确定，欧盟可对中国进口的鞋类实施反倾销税。

　　英国“金融时报”日前透露，调查结果已倾向确定，欧盟下月起将对中国进口的鞋类实施反倾销税。不过曼德森不愿对“商报”证实调查结果，只说“如果欧盟必须采取行动，一定会有适当的措施”。

　　7．中美贸易顺差达2000亿美元，美国要求中国增加进口。

　　美国贸易代表罗伯特·波特曼11月14日在北京表示：“中美贸易逆差今年接近2000亿美元，双方应该实现贸易平衡。”他认为中美经贸关系非常重要，但一些重要贸易争端必须解决。波特曼屡次强调中国必须开放市场。“中国市场必须更加开放，必须让更多的美国公司参与中国市场竞争，这有利于美国公司，也有利于中国。”

　　8. 存在歧视性

　　世贸组织并不反对或禁止高国产化率，也不赞成和支持低国产化率，它反对的是零部件采购中对进口零部件的歧视性做法，认为这有悖于公平贸易和竞争原则，有碍于实现资源有效配置和提高效益。

　　在一个像中国这样潜力巨大的市场上，必须将战略重点放在当地生产上，而不是对当地出口上，因为，在离市场最近的地方进行生产乃至研发，从经营和效益角度看最为有利，除非所有竞争对手都一致决定不在当地生产（这实际上是不可能的），或者当地禁止跨国公司在本地生产；既然在当地大规模生产整车，那么主要由当地提供零部件最有利，可以实现对高效整车生产至关重要的零部件即时供应，并同时降低物流成本，更何况中国存在劳动力数量及其成本的优势。

　　跨国公司为了降低成本，保持竞争力，大力推行全球采购，一切以零部件的质量、成本等纯经济因素为准，实现资源的全球最优配置。激烈的竞争把零部件厂商的利润压缩到了极限。奥迪公司为降低成本，把几乎全部发动机的生产都转移到了匈牙利；德国大众为降低成本，其绝大部分零部件从西班牙、巴西、中国等成本低的国家采购。福特护卫者轿车零部件供应商来自15个国家。

　　据报道，在加拿大，虽然对美资汽车企业有65%的“本地含量”规定，但资源最佳配置的需求和市场竞争，却使实际“本地含量”达到了80-90%；在匈牙利，政府没有国产化规定，而1994年在当地建立的奥迪发动机厂用了6年时间实现了55％的国产化率，发动机出口到德国、中国等国家，在当地工厂开始生产第一款车型———奥迪TT两年后，国产化率便达到了50％，产品出口全球市场；在捷克，德国大众1991年开始小股合资，后于2000年独资生产的斯柯达，用了几年时间便实现了70％的国产化率，产品大批出口；在西班牙，德国大众收购了西亚特之后，不仅没有使西班牙沦为德国大众的“组装车间”，反而使其成了德国大众本土工厂的主要零部件供应基地，德国大众本土企业倒面临着沦为“组装车间”的危险。

　　比较之下，自然应提出疑问：为什么在那些与跨国公司母国地理位置非常接近，而且本身市场需求不大的国家能够实现较高的国产化率，倒是在远离跨国公司的母国，本身市场潜力极大，因而本地化生产最为必要，劳动力成本优势最强，而且重视程度最高的中国，国产化反而成了老大难呢？这说明其他相关的政策及体制扭曲了国产化政策的目标。

　　中国的汽车产品要形成全球竞争力，也必须采用全球化的战略，包括全球采购的战略。作者：贾新光

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