如何医治出租车业的亚健康状态
出租车业制度创新的空间在哪里——
■杭州出租车业改革调查（三）
当出租车作为城市交通工具的重要组成部分迅速壮大，并成为关系社会民生的行业时，不和谐的声音却屡屡出现。 近些年来，全国许多大中城市出租车行业先后出现了多起纠纷事件。一连串纠纷或矛盾的出现，严重地影响了城市管理者的声望，更暴露了现行出租车管理模式和运行机制在市场化改革与进程中的脆弱。
业内人士评价，目前的中国出租车业正处于亚健康状态。
而记者在杭州采访时也深切地感受到，尽管杭州出租车行业主管机关在管理上体现出了相当的智慧，然而，关于这个行业的一些全局性、制度性问题却非一个杭州所能改变。
政府管理体制不顺
综观全国出租车行业，其主管部门林林总总，有的地方归交通局管，有的地方归建设部门管，还有的归公安交警管，可以说是一个城市一个口子。
杭州最早也曾出现过类似的景况。１９８７年政府要出台规章，需明确行业主管，于是听取方方面面的意见，当时争的比较厉害的一个是城建部门，一个是交通部门。于是市政府专门开协调会让双方各摆理由。城建部门的理由是公共交通是城建部门管，出租属于城市公交的范畴，而且当时上海等大城市都是城建部门在管；交通局的理由是，一、两家部门管，结果就是企业要办两张营运证，交两道费；行业管理实行两种规范、两个标准；有了利大家争，出了问题相互推，企业、司机不堪重负，不利于行业健康发展。而凡是交通部门管的城市都是一家管，政出一门，有利于行业发展。二，交通部门有五级管理体系，有一支管客运、货运的管理网络和管理队伍，而城建主要是管公交企业，没有行业管理的执法队伍。交通部门有一整套管理制度法规以及多年的管理经验。同时，交通部门收有养路费、客货运附加费、运输管理费，不需要政府再拿什么经费。而城建没有这块收费，要管出租车还得再建一支队伍，势必增加财政负担。
一番讨论过后，最终，杭州市政府确定由交通局作为行业主管。
然而，杭州的这番争论只局限在了西子湖畔。到目前为止，中国出租车行业乃至整个公交行业的管理体制依然处于混沌之中。
除了管理部门尚不明确，作为出租车的协会组织现在也管理不顺。目前关于出租车行业协会全国有两条线，一个是统管于建设部的出租车协会，另一家是出租车及汽车租赁协会，归交通部门管。但在杭州，出租车协会挂靠在城建部门，但业务指导却归交通部门，在社会中介组织作用越来越大的今天，这种体制显然不利于管理与协调。
杭州市交通局局长王水法称，出租车行业以前规模小，而现在显然已经成为一个大的行业，因此，解决管理体制的问题越来越重要。但目前从法制上讲，整个出租车行业没有一个统一的法律或行政法规，既有建设部的也有交通部颁发的，均是从各自的角度出发，标准、规范都不一样，出租车行业实际上是无法可依。他认为，当前较为可行的办法是由国务院出台全国性的行业法规，不能再像现在这样两种规章、两种标准、两套模式、两家管理了。
承包制劣迹累累
出租车行业是按照准入的制度模式建立的，出租车行业的利益博弈是在包括政府、市民、出租车公司、的士司机之间展开的。出租车行业在利益充裕的时候，许多矛盾被掩盖起来。近年来，在燃油价格不断上涨，出租行业利润愈来愈薄的情势下，出租车司机与企业与政府之间的各种冲突凸显出来。
从管理便利的角度来说，政府管理部门同数量有限的大公司打交道自然简便，出租车公司的存在，在降低政府管理成本、减少社会风险、以及规模效益方面都是有利的。但是，因为经营者同管理部门之间设置了一个出租车公司，公司与司机之间除上海实行的是员工制外大多实行的是承包制。而实行承包制的公司作为中间环节本身并不直接创造利润，而真正创造利润的出租车司机不得不把一部分利润（而且是利润中的大头）分给中间环节。
杭州市运管局出租车处黄方副处长说，现在出租车行业存在的各种问题可以说都能从承包制找到症结。
一直以来，北京实行的就是所谓承包制，就是政府通过行政审批把经营权无偿批给出租车公司，公司以买断或挂靠的方式向司机收取高额的保证金后承包给司机，并每月收取不菲的份钱。这相当于买车的钱以及油钱、车辆保险、维修以及司机的社会保险等基本上由司机出，有专家认为北京不少出租公司实际上就是利用司机的钱“空手套白狼”，结果制造了不少暴富者。
上海的经营模式则不同，企业在无偿拿到经营资格后，公司出钱买车，承担各种风险，司机则作为公司的员工拿计额工资。公司对司机的考核就是营业额的考核。安全风险、油价上涨风险都由公司来承担，经济压力对司机来说轻得多。
由于承包制导致的产权关系十分模糊，从而引发了一系列的车辆所有权归属、经营权的续展、车辆更换及报废、利润分配等等矛盾和冲突，加上出台的一些地方性法规不完善，当某些矛盾冲突激化时，地域性的出租车行业罢运也就在所难免。因此，出租车行业真正意义上的公司化，比较规范的是上海，北京企业所占的比例虽然大于个体，但实际上是变相个体，出租车公司大多以包代管，或包而不管。
杭州一位长期关注出租车改革的专家从法律关系上对此作了分析，他认为：由公司出钱买车交给司机来开，这种情况下司机与公司之间是劳动关系，因此产生的风险都应该由企业承担；如果全部投资都由司机承担，正确的做法应该是签两份合同，一份是劳动合同，另一份是经济投资合同。而司机的收入也就应该有两块，一是劳动所得，一是投资所得。现在一些地方司机生意不好了就闹事，其实首先应该弄清亏的是哪一块，如果是开车司机劳动所得这一块，政府、企业对工人的劳动付出应该保证最低收入。但如果是投资了５０万元预想收益５万，但现在只能收到５０００元就要闹，这是不应该的，这属于投资风险。但现在往往把两者混起来了，闹事的时候往往是以司机的身份出现，就如杭州的奔驰出租，生意好时偷着乐，一到淡季就嚷嚷，但实际上不少闹事者只是投资人，并不是真正开车的，政府、媒体应该对此有所区分，司机开车还是有钱赚的，只是收入不如以前而已。
去年杭州发生奔驰、红旗车出租司机出逃事件后，运管局曾经向这些出租车企业提出，奔驰、红旗可以退出出租车运营，但至今没有一家企业愿意退出。“如果真的没钱可赚，他们能不退吗？”一位业内人士反问。
从经营体制来看，目前全国主要有两大模式。一是上海的公司制，一是温州的个体经营制。到底是公司化好还是个体经营好，这在杭州也是有过一番争论的。杭州运管局汪雪祥局长虽然认为这两者各有利弊但他还是倾向于公司化。他说，第一，公司化便于规模化，规模化便于规范运作，对一个人喊口令和对许多人喊是不一样的，作为管理者寄望于规模化经营；第二，规模经营后可以积累丰富的管理经验，实现专业化管理，也便于行业管理部门传递信息；第三，公司化经营可以承担经营带来的风险，公司化往往是多元化经营，可以用其他行业来反哺出租，个体户是做不到的；第四，发生大的事故，个体户的支付能力是有限的，但由公司来赔偿就有统筹的作用，可以集全公司的能力来支付，一百辆车有一辆出问题是百分之一的风险，而一个个体户如果只有一辆车就是百分之百的风险。杭州就有两个出租车把人撞成了植物人，有个公司已花费了８０多万元，任何一个个体司机是不可能有这个抗风险能力的。同时从观念上说，政府给一些补贴，如果是给公司，给国有企业没什么障碍，但给个人似乎就有某种嫌疑。这虽然有点说不过去，但就是现实。就如银行不愿给个体户贷款一样。
汪曾经多次到国外考察，他发现美国、欧洲的出租车档次很高，法国都是奔驰５００，而到了美国夏威夷都是１００多万元的房车，比如凯迪拉克，均是司机自己买车，只向政府交税，而政府只规定标准，司机按规定经营，照章纳税。这些地方打车费并不高，司机压力也不大，不存在承包不承包的问题，一天想干多少干多少。
而杭州市交通局王水法局长说，随着科技的进步，比如ＧＰＳ、互联网的普及，管理成本的降低，未来取消中间获利的公司还是有可能的。
因此，业内已经有先见者提出，新时期出租车行业管理真正具有挑战性的措施是，取消把出租车公司作为惟一出租车经营法人的制度。而假如企业化组织更有效，那么，也应该让市场竞争来选择，而不是政策强行规定。
如果能够让出租车经营更开放，由此带来的社会效应显然将会更大。
据报道，深圳去年启动了出租车行业清理整顿工作，对只追求高额利润，不讲社会效益的企业逐步清出市场。比如制止和清退企业向司机收取的首期租赁金；规范合理的风险抵押金和租金；要求企业同司机补签劳动合同，提供相关保险等福利。
经营权有偿使用应该叫停
２００４年国务院出台８１号文件，提出今后出租车经营权要以服务质量招投标为主，在清理整顿期间各地不得出台新的办法，以前没有有偿转让的现在不能出台新的，新增运力一律不得再收取有偿使用金。杭州市运管局出租车处邬忠良处长认为，这是国家对出租车运力配置的一个政策导向，但原来实行有偿金的还将继续，因此我们有必要讨论这种配置方式到底好不好。
邬忠良说，事实上，出租车要占用道路资源，还要给公交让出一个比例，政府往往不愿意让它盲目发展，因此要有一个总量控制。而这就产生了垄断与特许，出租车的数量总是满足不了市场愿意投放的量，这个剪刀差的存在造成了经营权证存在的必要。出租车不是想进就能进，因此已经进入的就会有一个高利润，这个空间就为政府拿指标换钱产生了可能，即以权证金来换取政府手上的指标权。
经营权是否需要控制，现在的答案是肯定的，但采取何种方式来调节，总量数字如何确定，有没有科学性，不是拍脑袋能拍出来的。实际上有的地方政府就变味了，政府一缺钱就投车，想多要就多投。然而经营权证金交了以后，政府应该对交钱的人有一个承诺，比如经营者花１０万元买这个证，其实有一个前提就是以现在这个市场上出租车的拥有量计算还有利润空间，但如果经营者买的时候市场总量是５０００辆，可过些时候成了１万辆了，那实际上是政府违约了。因此，政府收了经营者的经营权证金，就应保证经营者有钱赚，否则经营者就要“造反”。如果没有收这个钱，经营者自然就没有理由“造反”，事实上双方有一个不是书面的契约。因此，政府对出租车总量的控制，应该如走钢丝，每走一步都要谨慎，要对原有的投资者负责，不能一味把出租车看成是财政的摇钱树，否则司机定会“造反”。
一个叫陈锡胜的学者认为在政府采用运价控制的背景下，各公司间的服务竞争自然缺乏动力，在实行经营权有偿使用的地方，“指标”就成为公司垄断经营的基石，并演变成公司与司机之间的利益之争。公司为消化或转移取得经营权的成本，通过承包、挂靠、供车经营等多种方式向司机收取高额承包费、挂靠费或租车费，收取每月的“份儿钱”或管理费来获取高额利润。司机为此不得不采取延长劳动时间等方法，在司机与司机之间为客源而拼设备拼体力。
另外，由于价格管制，消费者常抱怨价格太高而制约了他们对出租车的需求；顾客的稀缺同样导致出租车空载率上升，使车辆运行成本增加。公司与乘客的利益诉求对出租车司机形成双重挤压，这种经济利益的非均衡性，使得司机处于一种两面受敌的困境。
市运管局宣传处处长俞闻军认为，要是不收权证金就必须建立一种公平的行政审批模式。因为如果没有依据进行行政许可，像某些地方那样想给谁给谁，权证金也不收，腐败空间就有了，这样还不如收权证金公平。最佳的模式是，不收权证金，按服务质量进行招投标，把指标真正给那些服务质量好，有资格经营的公司。杭州１９９５年开始收取有偿金，但政府也一直在考虑逐步减少，目前已从最高时期的３８万元／１５年降低为现在的２６万元／１５年。也许将来会像上海一样取消。
这块利润也可以通过税收来收取，不需要一次性收取这么高，一下收取十多年。理想状态是，政府应该根据运力总量考虑大公共后，确定出租车承担的运量，再通过税收与运价调节，让社会充分竞争来决定出租车的总量，不再收取权证金。
但现在，政府把未来十年的利润空间都提光了，运价下降的空间没有了，因此只有往上涨。
而提高运价让打车者支付这块成本对出租车也有风险，这就涉及到打车是刚性需求还是弹性需求的问题。假设出租车是一个弹性需求，运价提高需求就会减少，营收还是减少；如果是刚性需求，如水电再涨也不能不用，那么涨价的合理性问题又出来了。
在黄方看来，出租车行业承载着很多社会责任，也是窗口行业，应该多给扶植，起码在出租车这块政府应少取利，只要少取利这个行业就能活得很从容。
汪雪祥说，不应该把出租车营运证当成政府的摇钱树。对出租车纳税交费即可，收经营权证金实际上是另外增加了一个很高的门槛，而且一收就是十几年，不利于这个行业的可持续发展。从发展的角度讲肯定是要取消的。如果认为这个行业收入太高政府可以收税，而现在这样一收十几年，企业的经济压力很大，风险也大，只能追加到司机身上，司机为了吃饭，交了这个费以外，有钱赚心情还好，可如果累死累活连份钱都交不了，心情肯定不好，服务也自然不会好，所以动不动就罢运、闹事，影响社会稳定。因此，这个行业屡屡出现问题，实际上也和经营权的有偿使用有关。而８１号文件实际操作性不是很强，而且已经收的可继续收，没有实施的不能再搞，那岂不是让老实人吃亏。应该是要不收就都不收，以前收的到期也要停。显然政府的决心还不是很大。
出租车定位模糊
出租车与公交的功能都是为解决百姓出行，只是营运方式不同，公交是定站定点，出租是门对门，性质都是一样的，但却没有享受到公交的便宜。公交有财政补贴，而对出租车不但经济上不支持，而且取得经营权还要给政府交钱。
出租车的定位问题非常重要。陈锡祥副局长认为，出租车应定位于公交，并享受公交待遇，但从市场细分看不是与公交去竞争。对其要统一规划合理定位，但不能作为普通公交，两者的客流是不一样的，有的地方说要满足百姓打车的要求，但究竟是作为公共产品，还是商业化需要明确。有人认为出租车是给有钱人坐的，政府把公共资源拿出来补充这部分市民的出行不便有点说不通。因为定位不清体现在运价上也一样说不清。比如是市场化定价对还是政府控制好。定价太低等同于大公交，是对资源的浪费，很难保证收入；定价过高，客源又会分流到公交车，给公交造成紧张。如果把出租车定位为公共产品，那么在规划建设上就应该给予优惠。
而定位不清还直接影响到出租车的车型选择问题，究竟是定位于高档还是中低档。如果定位高，收费也应该高，收入和服务质量也应该高。
汪雪祥认为，过去政府把出租车当成赚钱的工具，不是给百姓提供的公共产品，完全市场化，通过鸡蛋来养鸡。然而，现在出租车显然也是为百姓提供服务的工具，国务院８１号文就是解决这个重新定位的问题。而既然要它承担公交的作用，就要给它公交的待遇。如停靠站的问题，能否进小区的问题等。
从自发产生到有序控制，从星星之火到燎原大地，二十多年的出租车行业发展已暴露出现行出租车管理模式和运行机制在市场化改革与进程中的极端脆弱。我们不能再让那庞大的出租车群带病工作，更不能以出租车司机容易闹事作为拖延改革的借口。各地频频出现的出租车事件提醒我们，出租车行业管理到了制度创新的时候了。
(责任编辑：俞劲柏) | 
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