贾新光：汽车产业政策出台遭遇新困难

　　据报道，温家宝总理2003年12月31日主持召开了国务院常务会议，讨论并原则通过投资体制改革方案，将建国以来一直实行的行政审批制改为核准制和备案制。据有关方面的解释，所谓核准制，就是政府作为社会和经济的管理者，对企业投资建设的重大项目和限制类项目等，从维护国家经济安全、合理开发使用资源、保护生态环境、优化布局、保障公众利益、防止出现垄断和过度竞争等方面进行审核，而不再对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审批。除此之外，其他的投资项目由审批制改为备案制，如果企业想投资建设一个项目，只需将计划方案上报政府即可。由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门登记备案，由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续。

　　行政审批制是目前投资体制矛盾的焦点。建国以后，我国建立了高度集中的计划经济体制，中央政府是惟一的投资主体，项目的唯一资金来源就是财政拨款，所以必然要采取项目政府投资审批制。1979年8月以后，我国工业基本建设和更新改造改为专项贷款（即所谓“拨改贷”），这样做的目的是把无偿使用的财政资金变为有偿使用资金，但是实质上还是财政投资。因此此后20年，尽管企业的自主权一步步扩大，也没有触及项目审批的制度改革。许多项目钱投下去收不回来，或者项目建成，效益不好，造成的损失根本无人负责，审批制却依然大行其道。

　　但是，随着地方经济实力的增长，地方和企业自主权的不断扩大，审批制实际上已经失去原来的强力控制效果，地方和企业或者把大项目拆散，成为限下项目，由地方政府就可以审批；或者报小项目，实际干大项目；有的搞“曲线造车”，先搞个客车、皮卡之类的，伺机转向轿车；有的干脆“先生孩子后报户口”，强行闯关，这样做风险很大，有的成功了，有的“出师未捷身先死”。外国公司则采取高层攻关的策略，只要政府领导人同意了，有关部门也就只有放行。

　　审批制在宏观调控方面的有效性也非常值得怀疑。汽车工业一直实行严格的审批制，120家汽车厂都是国家批准的，是合法的，但是合理吗？继续实行审批制，即使有可能禁止第121家汽车厂的建立，但是仍然无法改变120家汽车厂的行业结构现状。

　　审批制下，程序非常繁杂，需要经过立项、可行性研究、初步设计、扩初设计等多个环节，每个环节都要涉及许多部门，为了一个项目要盖几百个公章，花几年甚至十几年的时间。一位国企负责人说： “只要你跑过项目你就会知道这个过程有多么慢长、复杂和艰辛，从可行性研究报告到最后项目批下来，没个几年根本不行。” 即使项目审批这样艰难，为什么仍然有人去“跑部”？“跑部前进”者的动力在于通过国家发改委审批的项目，能够拿到银行的贷款支持，以及在环保等方面获得绿灯。如果自己可以搞到钱，一般项目就自己干了。现在汽车工业出现新的投资主体：民营、外资、股份制等，他们不花国家财政的钱，但是也要经过发改委批准，这就让人不可理解了。

　　审批制是同权力结合在一起的。项目资金的管理、使用等基本被少数权力部门和个人控制，项目在高度垄断、封闭的状态下层层审批，缺乏有效监督和责任追究机制，容易导致暗箱操作和层出不穷的腐败。

　　十四届三中全会决议中就曾经提出：“逐步建立法人投资和银行信贷的风险责任。竞争性项目投资由企业自主决策，自担风险，所需贷款由商业银行自主决定，自负盈亏。用项目登记备案制代替现行的行政审批制，把这方面的投融资活动推向市场，国家用产业政策予以引导。”

　　但是，在新的汽车工业产业政策中，仍然坚持审批制，而且非常严格，这同改革投资体制的精神是背道而驰的，所以它的出台遇到新的困难。

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