北大三教授“盯上”首都机场高速路

　　以《政府信息公开条例》为“武器”，要求了解首都机场高速公路收费数额及流向。不日将得答复，结局如何备受关注。

繁忙的首都机场高速收费站

王锡锌

陈端洪

沈岿

　　被采访人：北京大学法学院教授王锡锌、沈岿、陈端洪

　　采访人：记者 李曙明 摄影：记者 吕卫红

　　近些年，部分高速公路早已偿还完贷款却仍收费不止的问题，一直为公众所诟病。然而，质疑并未得到积极的回应，人们感受到太多尴尬和无奈。

　　今年5月1日，《政府信息公开条例》开始实施。之前对公众紧闭的信息之门，终于敞开了，它让我们有了太多的期待。

　　日前，北京大学三位教授王锡锌、沈岿、陈端洪向北京市发改委、交通委和首都高速公路发展有限公司分别提交政府信息公开申请，要求了解机场高速公路收费数额、流向等信息。

　　按照北京市发改委和交通委回执“将在15个工作日内给予答复”的承诺，6月20日将是答复的最后期限。我们关心：三位教授，能否最终得到他们希望了解的信息？我们还关心：这能否成为终结“收费不止”的开始？

　　“提出信息公开申请，基于两个目的”

　　记者（下称“记”）：三位教授怎么想起提出这么一个申请？

　　王锡锌（下称“王”）：提出这一申请，目的主要有两个：一是推动政府信息公开制度的实践；二是通过申请，进一步呼吁政府和公众关注无处不在的道路收费站问题，推动道路收费政策的改革。

　　记：那就先说第一个：“推动政府信息公开制度的实践”。

　　王：5月1日，《政府信息公开条例》开始实施，到现在刚刚一个多月的时间。政府信息公开作为一个制度平台，对公众知情权的落实到底能发挥多大的作用？信息公开的制度到底能够有多大的生命力？这些不能仅仅靠理论上的分析，更需要实践的检验。我们选择一个公众关注的话题，用这一话题来测试制度的运行，这本身就是在为推动这一新的制度实践而进行的努力。

　　记：选择高速公路收费作为检验条例的“试金石”，是否和第二个目的有关？

　　王：对。我们正着手做一个“中国高速路收费政策改革”的研究课题。道路收费问题是一个公共政策问题。收取道路通行收费政策的合理性何在？合理性假如存在的话，基础是什么？这样的基础是否依然存在？如果不存在的话将来到底应该怎么样来改？这些都是公众关心的问题。

　　首都机场高速作为典型的收费公路，是课题的重点研究对象。我们发现，机场高速当初立项时是“政府收费还贷公路”，不以营利为目的，贷款全部还清后就应停止收费。但建成收费3年多后，有关部门把该公路的性质改为“经营性公路”，并重新核定了30年的收费权。十多年来，它的收费及其流向等信息并未向公众公开。作为这条路的使用者和缴费者，公众有权了解真相。

　　“对结果抱乐观态度”

　　记：对于向北京市发改委和交通委提出信息公开申请，人们好理解。人们不理解的是，首都高速公路发展有限公司是个企业，为什么要向它提出公开政府信息的申请？

　　王：信息公开条例所要求的政府信息公开，不只是包括行政机关信息。条例第三十六、三十七条明确规定，具有公共管理和公共服务职能的事业、企业单位的信息，也应当公开。这些事业企业单位的职能，本质上具有“公务”性质，与公众利益有非常直接的重大关联性。

　　记：对于申请，首都高速公路发展有限公司是什么态度？

　　王：5月30号，我们以挂号信寄出申请。之后多次打电话询问，但对方一直说没有收到。后来我们要到了他们的传真号，于6月6号以传真方式发去了信息公开申请表。后问询得知，他们把这个申请又转到了交通委，但并没有说受理不受理，是否公开。

　　记：按照北京市发改委和交通委的承诺，6月20日是答复的最后期限。可否预测一下，这会是怎样一个答复呢？

　　王：我相信，可能性最大的结果是按照我们的要求，向我们提供所申请的目标信息。因为从申请的条件来看，从是否应当公开的标准来判断，我觉得我们都符合法定的要求。因此很难想象出拒绝公开的一些实际性的理由。如果不公开的话，对政府而言，困难在于他的说理，就是他用什么样的理由来拒绝。

　　记：万一答复结果不理想，还有什么救济途径？

　　沈岿（下称“沈”）：制度化途径，是行政复议和行政诉讼。同时，条例还规定一种内部监督途径：举报。即向上一级主管部门或者向同级政府的监察部门举报。繁忙的首都机场高速收费站。

　　“收费信息，不是商业秘密”

　　记：刚才王教授说，想不出有关部门拒绝公开信息的理由。我找了一条：商业秘密。

　　我注意到，《政府信息公开条例》第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。”去年修改的《北京市公路条例》第四十五条第三款也规定：“收费公路经营管理者应当按照规定及时向市公路管理机构提供收费、还贷、路况、交通流量、养护和管理等有关信息资料。信息资料涉及商业秘密的，市公路管理机构应当予以保密。”

　　王：商业秘密的问题，我也想过。首都机场高速是在1993年建成，运行3年之后转移给了首都高速公路发展有限公司，1997年在香港上市了。这是一个上市公司，有可能会提出商业秘密问题。但我们不能说公司的所有信息都是商业秘密。作为一个上市公司，本身有很多信息是要披露的，包括利润来源。而对公路公司来说，主要的利润来源就是收费。假如把收多少费定性为商业秘密，那么上市公司就无法向公众披露主要信息了，那还怎么能成为上市公司？

　　陈端洪（下称“陈”）：收费是在履行社会公务，这跟一般的企业不一样。比如说，你想知道我家里有几个碗，几个盆，这是我家的秘密。但如果我这几个碗、这几个盆是拿来做公共服务的，那就不一样了。

　　收费这一点绝对不构成商业秘密。为什么呢？这个收费权是国家给你的。收费权是有根据、有目的的。我们现在就问你的根据性的东西完成了没有，贷款还清了没有？如果已经还清了，你却还要收下去，那就需要我们每一个人再次授权让你收费。这是一个公共性的东西，怎么是商业秘密呢？

　　沈：对商业秘密的界定或保护，最主要的目的是保护企业的部分涉及经济利益或竞争优势的信息，这些信息在公共渠道无法直接获得，而这些信息的公开又会使企业的竞争对手获得不正当竞争的机会。而在我们讨论的这个问题上，我看不出首都高速公路发展有限公司有什么样的商业上的竞争对手。高速公路收费公司在收了多少、用了多少、如何用的这个问题上，不存在什么商业秘密。

　　王：从《政府信息公开条例》规定看，公共服务职能和公共利益因素对商业秘密保护的主张构成一种限制。第二十三条规定：行政机关认为申请公开的信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的信息内容和理由书面通知第三方。

　　可以明确地讲，如果有关部门以商业秘密来主张不公开的话，一定会引起诉讼。我们想要搞清楚，在这种情况下，履行公共职能的公司，某些核心信息到底能不能被定义为信息公开条例上的商业秘密。

　　终结不合理收费，障碍在哪里？

　　记：贷款早已还清，终止收费却仍遥遥无期。这一现象引起太多质疑。三位教授谈到，此次提出公开申请，主要是为了推动信息公开制度，但很多人更愿将其看做终结不合理收费的号角。

　　王：我也注意到，有评论的标题就是：“看教授能否轰掉收费站”。坦率地讲，仅仅是通过道路收费信息公开申请就能把收费站轰掉，这是不符合逻辑和经验常识的。因为收费站背后有巨大的利益，怎么可能你弄一弄人家就撤掉呢？但我相信，如果我们获得充分的信息，我们就可以进一步去分析收费政策是否合理，就可以为进一步的政策改革作出实质性的建议。

　　记：对于机场高速收费，审计部门的说法是：“不合理，但不违法”。如何评价这一说法？

　　陈：这个说法是有问题的。高速公路收费的目的是什么？政府要这个公路公司来干什么？这里面政府和公司是有一个角色的，这个角色就是提供公共服务。之所以收费，之所以要授权公路公司，乃是为了履行国家的社会公共服务职能，因此一切的公共特权的授予都不能背离这个根本目的。贷款一旦还清以后，收费的特权就应该收回。如果一如既往地收费，请问政府在干什么？政府从公共土地利益的代表包括公路的代表变成了私人，它用它的土地和道路来收费、来赚钱。政府发生了角色的变化，这就是违法的。

　　记：还有一种说法，《收费公路管理条例》是2004年11月1日施行的，而机场高速收费期限早在这之前就确定了。因为法律的效力不能溯及既往，收费只好继续下去。

　　陈：许多合同特别是政府合同里面，合同变更和合同解除的理由就包括法律法规政策的变化。如果上述条例写明了说，在此条例公布之前已经签订的活动按原约定期限履行，不受本法约束，这个可以。如果没有的话，当然受本法约束，就是说政府主张解除合同的理由就是法律发生重大的变更。原来的合同在签订的时候并不违法，但是在现在已经变成了和法律不相容了，就必须变更或解除。

　　记：如果变更或解除合同，是不是要对公司作出补偿？

　　沈：确实应考虑补偿或者是给予一定的缓冲期限。法国在19世纪的时候有一个类似的合同解除问题。有一家公司原来是用煤气负责给一个城市照明，市政府与该公司签订了提供照明公务的垄断性协议。后来，电力照明发明了，市政府让煤气公司改用电力照明，但这家煤气公司拒绝了。于是，市政府就把电力照明公务许可给了一家电力公司。原来的煤气公司将市政府告上了行政法院。行政法院最后判决，煤气公司有权使用任何手段履行公务，同时市政府也有权要求应用电力照明来实施公务，但条件是煤气公司拒绝改用电力照明，而有第三者愿意接受同样条件履行照明公务。这就是给了煤气公司一个缓冲的期限，直到判决作出4年之后，市政府才找到一家电力公司，在同等条件下接受了电力照明的公务许可。法国的这个例子也可以表明，当法律、法规和政策发生重大变化时，政府确实有权解除原来的合同，但在真正解除之前，或者可以考虑补偿的问题，或者可以考虑给予一定的缓冲期。解除并不是一下子就截止了，这样的话，被解除合同的一方当事人的正当权益就无法得到保障。