评论：渐进改革之艰难 燃油税是面镜子

王福重

　　从长期看，真正要紧的，并不是既得利益，而是思想。如果我们能从全体消费者的角度考虑，改革的速度一定会更快些。燃油税方案对既往收费的若干不规范之处模糊处理，认可了现有养路费征收水平，从表面上，有利于改革的推进。不过，信息公开透明，也应是改革的内容之一，燃油税也应有更独立明确的税负依据。

　　燃油税历经14年之久的讨论、权衡，好比一面镜子，照见了中国渐进性改革的艰难。

　　之所以现在公布燃油税费改革方案，向各界征求意见，是因为眼下是各方都认可的合适的“时间窗口”，即油价比较低。其实，如果征收燃油税方向正确，只要对民众晓以利害，大家一定会理解的。毕竟改革时代的人们，经历了多次改革，对改革举措以及由此造成的负担，是有承受力的。医疗、教育、住房和就业制度的改革，比燃油税难度还要大，不是照样改了么？虽然具体改革措施有商榷、再改进的余地，也并没有引起社会剧烈震荡啊。如果要等候合适的时机，恐怕现在都还没出现呢。

　　油价低，能征燃油税，高就不能，这道理似乎说不太通。如果油价很高，不管原因是什么，进口原油需要付出很大代价，那就更应该节约，珍惜石油这种战略资源。征税，正是很好的促进节约的手段。

　　油价的变动更难预测，谁曾估计到会涨到147美元一桶，而几个月后又跌到40多美元一桶？实际上当时普遍预期是要见200美元一桶。如果油价继续上行，那就永远也找不到合适的时机，莫非永远都不再征燃油税不成？

　　燃油税方案里，税负即单位税额基本是根据养路费等六项费用设计的。所以，大家把这次改革理解成了费改税，还以此计算各自的盈亏平衡点，即跑多少公里正好税费相等。这等于认可现有的养路费征收水平。不过，财政性质的养路费，从未纳入过财政管理，每年稽征部门到底收了多少养路费，这笔巨额收入如何使用的，到现在都不见详细披露。有证据表明，养路费支出中不少被用于稽征人员的支出。燃油税应有更独立明确的税负依据。

　　对既往收费中的若干不规范之处采取模糊处理的办法，至少从表面上，没有增加用车者的负担，有利于改革的推进。不过，公众仍然希望看到详细的收支记录，信息公开透明，也应是此次改革的内容之一。

　　燃油税改革的另一个配套内容，是“逐步”取消政府还贷的二级公路收费。公路，属于准公共物品，跨省公路更接近纯公共物品。政府有义务通过财政投资修建公路，包括一部分高速公路，既然是公路，就不该收费。资料显示，美国高速公路收费里程，仅占全部里程的约十分之一，普通公路不收费。由于当初地方财政资金匮乏，不得不采取“发挥各方面积极性”的办法，包括用贷款的方式融资修路，这是过渡性的安排。现在财政状况已好转，该是停止收费还贷的时候了。但一下子取消，可能产生意想不到的影响，为了稳妥，采取逐步取消的做法。这凸显了改革的路径依赖特征。把事情推后，待条件成熟再解决，是改革所以能推进的原因和经验之一，就像股市里的“大小非”。但是，不留尾巴的、更彻底的改革，把长痛变短痛，也应该是一种思路。

　　燃油税方案特别提出，在提高燃油税的同时，完善成品油价格形成机制。应该说，这是更为要紧的一环。现在，我国原油价格已与国际市场直接接轨，而成品油则是间接接轨。这又是一种过渡性质的安排，政府仍将继续调控成品油的价格。如果成品油价格也能完全与国际市场接轨，让市场决定油价，同时打破石油的垄断经营，允许更多的民营企业和其他单位进入市场，在国际竞争激烈的石油市场上，发挥全社会的智慧和力量，财政就不必再补贴以政策亏损为由的中石油和中石化，而企业有了自主权，也更有可能保证国内成品油的供应，也才能从根本上避免成品油的浪费或者断档。因为与国际直接接轨的定价，一定是国际原油价格、运输成本、炼制环节成本等各项成本之和，只有这个价格之下的成品油消费量，才是最有效率的用油水平。以此为基础的燃油税，才能达到节约用油的根本目标。而间接接轨，财政补贴还将继续存在下去，不过是总量会有所减少，而浪费现象不可避免。根据现在的安排，从价税合计看，消费者用油的负担不但不会增加，反而有可能减少。因为只要价格变动不显著，消费者用车量是相当缺乏弹性的。只有价税合计的负担增加，用油量才有可能减少。而价格高低的标准，只能是市场化的价格。

　　燃油税延迟推出，还因为始终没有对15万（也有报道说25万甚至30万的）养路费稽征人员“适当”安排。据交通部门专家说，这些人员属于事业编制，不能安排下岗，必须妥善安置，而其他部门，如税务部门，又不能一下子接受这么多对本部门来说的非专业人员。所以，燃油税之难，也体现在部门之间利益的整合上。

　　与以往一样，燃油税改革也有补贴措施，方案明确规定的三个补贴对象是：农民、困难群体和公益性行业。补贴确有其必要性，如对农民农用机械的补贴，但是，补贴的范围越小越好，否则改革就失去了意义，比如对出租车行业的补贴，就不必要，应该是降低份钱。确实需要考虑征税给直接相关者增加的负担，可不开车的人更多，他们的利益不是更要考虑吗？

　　凯恩斯说，既得利益的力量常常是被夸大了的，从长期看，真正要紧的，并不是既得利益，而是思想。如果我们经常从全体消费者的角度考虑，改革的速度一定会更快些。