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汽车召回:加强产品后市场监管的重要手段

2014年11月26日17:49
来源:产品安全与召回

  ——访国家质检总局执法督查司司长 严冯敏

  《缺陷汽车产品召回管理规定》自2004年10月1日正式实施,开创了我国缺陷产品召回制度的先河。汽车召回制度实施10年来,在消除缺陷产品对公众人身、财产安全造成的危害,维护公共安全、公众利益和社会经济秩序,发挥了重要作用,取得了显著的效果。今年10月,正值汽车召回制度实施10周年之际,为配合质检总局进一步深入推动召回法律法规的宣传和贯彻实施,本刊记者对国家质检总局执法督查司严冯敏司长进行了专访,从国家质检总局主管缺陷产品召回管理业务司领导的角度,对我国汽车召回制度实施10年的历程、成效及现实意义进行综合报道。

  问:汽车召回制度不仅是国际产品安全管理的成功管理手段,也是发挥市场主体作用,加强产品后市场监管的重要手段。国家质检总局10年前便联合相关部门开展这种尝试,您是如何看待这项制度,这10年来又是怎样先行先试的?

  答:我们知道,召回制度起源于20世纪60年代的美国。美国于1966年发布《国家交通与机动车安全法》,建立汽车召回制度。目前,美国已经建立起世界上最完善、最严厉的汽车召回制度,据不完全统计,累计实施汽车召回超过1.6万次,涉及汽车数量超过4亿辆。

  2004年,国家质检总局联合4部委颁布了《缺陷汽车产品召回管理规定》,这标志着我国正式确立了汽车召回制度。我国质量安全监管工作体系和模式,依照产品进入流通环节的情况,分为前市场监管、市场监管、后市场监管三种,针对不同环节,分别有相应的法律制度安排和具体管控措施。比如,前市场监管包含市场准入、行政许可、强制认证等,市场监管包含企业监督检查、产品质量监督抽查等,后市场监管则主要是缺陷产品召回和执法惩处等。缺陷产品召回是质量安全监管的重要组成部分,是加强后市场监管的有效手段,是实现质量安全监管目标的重要制度安排。

  10年来我国汽车产品召回制度成为批量处理系统性产品缺陷的常规性有效措施,在改善汽车质量、减少因汽车缺陷而带来的交通事故,维护公共安全、公众利益和社会经济秩序等方面发挥了重要作用,作出了重大贡献,取得了丰硕成果。

  首先,不断完善制度。2012年,国务院发布了《缺陷汽车产品召回管理条例》(以下简称《条例》),将部门规章上升为行政法规,这是我国首部产品召回的专门行政法规。在成功实施缺陷汽车召回制度的基础上,我们不断扩大产品召回的种类和范围,先后将食品、儿童玩具、特种设备等产品引入缺陷召回制度,对消费者权益和质量安全保护力度进一步加大。其次,逐渐增强召回工作能力。设立专门的产品召回技术支持机构,在国家质检总局下属的中国标准化研究院成立国家质检总局缺陷产品管理中心,建立起包括近600名产品召回专家、49家产品缺陷检测机构在内的专家队伍和检测机构技术支持系统,召回工作技术基础得到有效加强。第三,推动政府职能转变。当前,我国产品质量安全工作正处于从重事前审批向重事中事后监管转变的过渡期和转型期,产品召回制度很好地顺应了这一趋势。实施产品召回,通过强化企业的义务与责任,更大程度、更广范围地发挥市场主体在提升质量安全水平方面的积极作用,有利于促使政府部门减少对微观经济活动的干预,把工作重心转到加强事中事后监管上来,推动政府职能向维护市场竞争秩序、提供优质公共服务、实现社会公平正义方向转变。

  问:自2004年我国实施汽车召回制度以来,截至2014年9月底,已累计实施汽车召回796次,召回车辆数量1701.9万辆,挽回经济损失约200亿元。召回对于消费者来说,召回的是风险、危险,给消费者,给社会带来的是安全。您能否从保护消费者权益和对于社会的安全稳定来谈谈其意义及作用?

  答:保护消费者权益是各国政府的重要职责。随着生产工业化、贸易全球化的不断推进,人们面临的风险越来越多。这些风险不仅包括因质量管理不善而埋下的安全隐患,还包括因技术创新所带来的不可预知的风险。这些风险一旦批量存在,仅仅依靠传统的产品质量监管手段很难妥善解决。只有实施产品召回,才是消除“被制造出来的风险”,保护消费者人身与财产安全的全面、便捷、有效的最佳方案,才能更好地保障和改善民生。

  国家建立产品召回制度最直接的目的,就是及时发现和消除产品所存在的不合理危险,保护消费者人身、财产安全。

  汽车召回制度实施10年来,实施召回近800次、涉及1700多万辆缺陷汽车,仅通过汽车召回为广大消费者挽回了直接经济损失约238亿元。根据初步测算,10年来中央财政为汽车召回每投入1元钱,就相当于为老百姓挽回直接经济损失270多元。通过上述缺陷汽车产品召回的实施,及时消除了大量汽车产品安全隐患,有效地减少了车辆安全事故的发生,极大地维护了社会公共安全、社会经济秩序和我国消费者的合法权益。

  问:近日,国家质检总局公布了《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》(征求意见稿)向社会公开征求意见,这可以说是政府部门近年来的又一次开门立法。请您谈谈制定出台条例实施办法重要目的和意义。

  答: 《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》(征求意见稿)是《条例》实施的重要配套文件。《实施办法》是在深入调研、广泛征求意见的基础上起草的,是对缺陷汽车产品管理工作内容、工作程序更加细化的一部法律性文件,从信息系统建设、召回监督、违法行为查处等方面对缺陷汽车产品召回管理工作做了进一步的规范,并详细明确了生产者和经营者的责任义务、召回程序和监管措施,同时,明确将零部件生产者一并纳入到产品召回管理办法规定的内容中。《实施办法》具有较强的可操作性,对加强和完善我国缺陷汽车产品召回管理、维护消费者的权益、保障汽车产品的使用安全、促进汽车产业健康有序发展,将发挥重要作用。

  问: 目前,我国已经是汽车产销大国,但汽车零部件行业发展水平还相对滞后。我们看到《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》(征求意见稿)中首次对零部件供应商的缺陷信息报告和配合缺陷调查义务作了明确规定,您能否谈谈加强汽车零部件(及轮胎)的安全监管的重要性?将采取哪些举措来加强零部件(包括轮胎)的安全监管?

  答:首先,零部件纳入召回是政府加强监管的必要措施。一辆汽车由成千上万个零部件组成,零部件发生质量问题或者存在设计、制造缺陷,会给汽车埋下安全隐患。据统计,2013年,我国汽车产销量双双都已突破2100万辆,连续五年双双全球第一。我国已经是汽车产销大国,但汽车零部件行业从整体上看,还不能完全适应整车发展需求。为确保汽车安全,提高产品质量,零部件企业有不可推卸的责任。因此,条例实施办法(征求意见稿)将零部件产品纳入召回范围,是政府层加强对汽车零部件行业监管的必要措施。

  其次,将零部件企业纳入召回范围,符合国际通行做法。目前,汽车工业发达国家对汽车零部件进行召回的做法非常普遍。美国从1966年实施召回以来,国家高速公路交通安全管理局(NHTSA)就要求汽车制造商履行整车和零部件召回义务。截至2012年底,共涉及召回零部件8400多万件。但在我国,除了2011年锦湖轮胎、2013年普利司通轮胎进行过召回,对此几乎是空白。条例实施办法(征求意见稿)将零部件纳入召回管理,明确了零部件生产者也要履行相应的召回责任和义务,这有利于促使零部件企业关注汽车召回,主动提高产品质量和产品的安全可靠性。

  日前,国家10部委联合发布《关于征求促进汽车维修业转型升级 提升服务质量的指导意见》(以下简称《意见》),旨在针对目前汽车维修业存在的结构不优、发展不规范以及信息不透明等系列乱象提出了多项鼓励计划和保障措施。

  零部件质量与汽车安全密切相关,要加强零部件的监管,需要建立一套科学方法,从产品生产、装配、销售到维修都可以进行信息追踪、问题反馈、及时提出解决措施。国家质检总局将联合其他相关部门,推动零部件企业建立产品追溯系统,建立产品信息库,完善零部件生产企业管理制度,逐步加强零部件企业的召回管理工作。

  问:汽车召回作为加强产品后市场安管的重要手段正在发挥着越来越大的作用。《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》(征求意见稿)明确规定“质检总局负责对生产者召回实施情况进行监督,组织与生产者无利害关系的专家对消除缺陷的效果进行评估。”请您谈谈加强召回效果评估有哪些重要作用,总局执法司将采取哪些措施加强召回效果评估。

  答: 《条例》第二十一条规定,“国务院产品质量监督部门应当对召回实施情况进行监督,并组织与生产者无利害关系的专家对生产者消除缺陷的效果进行评估。”这是对召回过程监管和效果评估的明确规定。效果评估是对召回工作开展有效性、完成率评判和反馈的有效手段。召回实施效果进行评估是过程监管的重要环节。

  召回效果评估主要涉及召回完成比例和缺陷消除措施有效性两个方面。召回完成比例是用已经召回的车辆数量除以总召回数量所得到的百分比;消除缺陷措施的有效性则主要是看召回措施是否能够彻底修复故障,消除安全隐患,不能仅仅是暂时解决问题或掩盖问题,更不能因为召回维修给车辆带来其他新的问题。

  在美国等发达国家,过程监管和召回效果评估也是主管部门的重要职责之一,通过暗访、专家评审召回季度报告和总结报告等多种形式,来实现召回过程监管和效果评估,而且召回效果评估报告要向社会公布。

  目前,我国通常会选取典型召回案例,随机选取一些车主,通过电话、邮件、短信等方式对其进行访谈、现场检查、或委托地方质监部门收集信息,并组织专家进行效果评估。为了更好地评估召回效果,我们还将进一步制定缺陷汽车产品召回效果评估相关配套文件,以期通过这些召回监管手段,促使汽车召回更好的实施。

  问:召回对于企业来说,通过召回,赢得的是诚信,赢得的是产品质量的不断提高。因此,这项制度是如何发挥企业这个市场主体作用的?并且对于全面推进我国产品质量的提高有哪些促进作用?

  答:企业的目标是追求利润最大化,趋利避害是其本能。所谓“两害相权取其轻”,如果没有更为严重的法律后果作为威慑,企业即使发现了产品存在质量安全风险,也会利用交易双方信息不对称的特点向公众隐瞒,而产品召回制度规定了企业在侵害消费者权益方面应当承担的法律责任。这种通过大幅提高违法成本、让企业承担难以承受之重的做法,有利于督促企业切实担起产品质量主体责任,完善质量管理体系,采取有效措施防范产品缺陷,从而不断提高产品质量安全水平。

  汽车召回制度在中国走过10年,逐渐为企业和社会各界所熟悉,成为解决产品质量安全问题的有效途径。产品召回工作从被排斥到被接受,汽车企业普遍成立了专门的召回管理机构,对于发现的产品缺陷,能够做到依法履行缺陷产品召回义务。召回产品从以洋品牌为主到洋品牌和自主品牌一视同仁,促使企业自觉加强内部质量控制,完善产品质量安全追溯系统,努力降低缺陷产品发生的风险,进一步促进了企业质量管理水平的提升和技术进步,对行业健康有序发展起到了十分重要的作用。

  问:召回制度的最大受益者是消费者。而随着产品技术含量的不断增加,消费者本身也保障产品安全的责任人。联合国早在1972年就提出了各国政府应该把消费者教育作为一项公共管理的义务。虽然我国召回制度已经实施了十年,但消费者对其的了解认知还存在一些不足,您认为应如何加大对召回制度的宣传力度?让更多的消费者乃至全社会都关注安全、关注召回

  答:当前,国内本土企业产品召回意识相对较弱,担心召回会影响企业声誉、损害利益。消费者对召回的认识也存在一定不足,存在召回就是产品质量差、车辆出现问题就要求召回等错误认识误区,因此,要进一步加大召回工作的宣传力度,让更多企业正确理解产品召回,积极履行召回义务;让更多的消费者正确认识召回,了解召回信息,主动配合召回工作,提高召回实施的有效性。

  在消费者教育方面,我们将深入开展形式多样、内容丰富的产品召回法律知识宣传教育活动,引导企业牢固树立“质量就是效率,质量就是价值,质量就是生命,质量决定发展”的理念,督促企业把履行召回义务、保护消费者权益转化为自觉行动。同时,鼓励新闻媒体积极开展对产品质量安全状况、企业召回义务履行情况的舆论监督,在全社会形成“人人重视质量、人人创造质量、人人享受质量”的良好氛围。加大对消费者权益保护的宣传力度,让消费者想维权、会维权、能维权,依靠市场机制倒逼质量安全水平提升。

(责任编辑:xingnaguo)
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