海南燃油税改革“先行者”的得失谈

　　“目前我们还没收到上级部门正式通知，海南燃油附加费征稽工作仍在继续。”12月4日，海南省交通规费征稽局规费征收科长张海鹏对本报记者表示。

　　张海鹏所在的机构诞生于14年前的中国“首场”燃油税改革试验。

　　从1994年1月1日，海南省开始施行《海南经济特区机动车燃油附加费征收管理办法》，取消了向车主直接征收公路养护费、道路通行费、过桥费和运输管理费，四费合一，改成向燃油销售经营企业征收附加费。由此，海南成为全国第一个燃油附加费改革的省份。一夜之间，海南大大小小的公路沿线收费站卡全部取消。

　　同时，海南专门成立了省交通规费征稽局(省交通厅管辖，公路局有关人员编入征稽局)，统一负责全省燃油附加费及其他交通规费的征收和稽查，市、县分设交通规费征稽所，实行垂直领导。

　　三大所得

　　全国开征燃油税箭在弦上，如何考量海南燃油税改革“试水”得失，成为不得不提的话题。

　　“行政的效能提高，降低了执法的成本。”海南大学法学院副教授王琳称，最能说明海南燃油附加费开征价值的莫过于三点，其一就是，海南省征稽系统共有563人，而年收费金额近10亿，征收成本在全国最低。

　　“之前各种报道称56人是不准确的。”张海鹏对记者表示，即便是多了一个位数，相比全国平均水平而言，海南征收成本也是比较低的。

　　在这种效率下，海南燃油税的第二个价值点是收获了不错的交通规费业绩单。

　　1993年海南省征收的养路费只有1.2亿元。1994年实行燃油附加费改革，到2007年底，交通规费共征收97.24亿元。“基本上每年逐年上升，个别年份是下降。”张海鹏称，2008年计划是13.15亿，到目前为止，已经完成了11亿多。

　　从燃油中按一定比例筹集公路资金，是国际惯例。不错的交通规费业绩单为修路养路提供了基础。据记者了解，到2007年底，海南通过质押贷款和综合补偿等方式筹集资金投入公路及站场建设达180亿元。

　　其三，海南施行“燃油税改革”后，最直接的改变是，所有公路收费站卡被撤销。乱设卡、乱收费、乱罚款现象被“釜底抽薪”。“一脚油门踩到底”成为行走海南的特点。

　　海南模式独特之处：燃油附加费仍由交通部门收

　　从目前发改委、财政、交通等四部委制定的国家燃油税改革方案看，海南燃油税改革模式面临着诸多对接挑战。

　　首先，根据国家方案，开征燃油费的同时，只取消养路费等六费和二级公路收费。那么对于海南而言，则意味着要进行选择：是继续坚持把所有公路的过路费、过桥费纳入燃油税？还是只纳入二级公路，对高速公路重新设卡收费？即是否跟着国家方案一起走。

　　更重要的是，海南改革时，没有触碰部门利益调整，燃油附加费征收没有划归到税务，仍是以费的形式由交通部门来征稽。但是，国家方案显示了不一样的操作思路，即征收机构和征收环节与海南模式不同。

　　国家方案显示，燃油消费税属于中央税，由国家税务局统一征收，纳税环节在生产环节(包括委托加工和进口环节)。

　　相比之，海南模式的征收机构仍在交通部门，即海南交通规费征稽局。同时，由于海南采取在销售环节征稽燃油附加费，为此，征稽局还成立了专门的科室来管理燃油站，并实行审批制。即海南采取了燃油经营资格一家审批制。

　　即凡省内燃油经营企业，经省交通规费征稽局审批，取得《燃油经营许可证》后，方可从事经营燃油业务。加油站在先交付燃油附加费后，才能从油库提油，然后再向加油车辆征收。而此举使全省加油站从过去的近千家在五年内减少至300多家。

　　“如果衔接国家方案，是否意味着海南交通部门也不再收取燃油税，而对加油站的审批制也要调整？”上述海南当地人士提出疑问。

　　“实质上，海南模式在部门利益调整上是回避过去了。”王琳分析，海南燃油附加费的征收并没有转移给税务部门，而是在交通部门成立了专门的机构，因而，海南费改税没有触及部门利益。

　　“海南的征稽模式与外省不一样，现在没有专门的养路费等六费征收部门，肯定有不同的解决方案。”张海鹏对记者分析，如果按燃油税国家改革方案里，只包含撤销养路费等内容，那意味着车辆通行费和过桥费还是要有人来征收，也就是说，燃油税开征后，海南同样也会存在交通方面的“收费”。

　　海南模式之惑：没有一个投资者到海南修路

　　相比上述诸问题，海南燃油税改革14年后，海南执政者们发现还面临着更严峻的挑战：公路发展面临着投融资困境。

　　由于取消过路费，由燃油附加费资金补助公路投资，海南形成了单一的路桥建设投资体制。自1998年以来，没有一个投资者进入该省进行公路建设。而海南省的公路建设资金，以及对承建企业的投资补偿，都是省政府以燃油附加费为质押贷款获得。

　　这种局面通过今年7月海南交通厅的一份引起轩然大波的报告呈现出来。

　　在海南省的一次理论研讨会上，海南省交通厅提交的一份报告《进一步解放思想，继承和弘扬“一脚油门踩到底”的改革精神，积极探索，破解无钱修路的难题》，向外披露了一组数据。

　　即截至2007年底，海南省公路负债为112亿元，按当前5年中长期基准利率7.20%(2008年10月30日人民银行公布的5年期以上贷款利率)计算，每年要偿还利息达8.064亿元。

　　仅以2008年为例，海南省公路规费收入预计可达13.14亿元，安排各项必需支出的养护等费用后，仅还贷一项尚有1亿多元的缺口。如果在停止新建一切公路项目建设，并不再新增贷款的情况下，海南省需到2023年才能还清债务。

　　而据记者调查到一个例子也佐证了这种困局。在1996年前后，海南省交通厅欠付海南高速的补偿款及公路养护费高达近6亿元。直到2006年，交通厅才还清了海南高速的补偿欠款。

　　同时，上述报告强调，之前的融资模式将无效了。即国家开发银行对海南交通厅财务状况及还贷能力进行评估时认为：今后三年海南省公路规费融资能力已经达到了极限，要满足“十一五”项目资金需求，如果不采取措施，无法通过银行贷款评审。

　　为此，该报告提出，要大胆探索打破现行的单一路桥建设投资体制，改变投融资主体单一化的局面。这是否意味着海南将会出现新的路桥收费站？

　　发展公路带来的收益将直接体现在市县土地增值、政府收入增加上，这些强烈地吸引着地方执政者们，突围公路投融资体制逐渐成为呼声。而海南决策者们也陷入了两难。

　　“到底该走向何处，海南也在等待国家政策。”该人士表示。