【摘要】从2004年第一次征求意见至今，历时8年，“汽车三包”终于在消费者的期盼中出台了。这为消费者维护自身合法权益提供了有力的保障。为全面、权威地解读汽车三包规定的制定历程、征求意见情况、相关配套细则的制定及如何有效实施等内容，本刊记者对一直从事立法工作的国家质检总局原法规司司长刘兆彬进行了采访。

　　问：《家用汽车产品修理、更换、退货责任规定》（以下简称汽车三包规定）从2004年总局第一次对外征求意见，历时8年，终于出台，其起草制定经历了怎样的过程？

　　答：汽车三包规定历时8年终于出台了。有人说这是我们在2013年、十八大之后的献给大家最好的一份礼物。应当说，8年的时间，规章的起草制定经历了漫长、曲折的历程。

　　在2004年第一次征求意见之后，因为当时各个方面的认识不尽一致，当时三包的条件还不尽成熟。主要考虑到汽车企业修退换，尤其是汽车修理网点的硬件设施还不到位。不像今天好多企业都有了4S店，有的企业在大城市甚至达到了50公里半径就有一家。那时，可能一个省就只有一家，实行三包还是有难度的。因此，隔了一段时间以后，我们不断讨论、研究，取得共识。到2011年9月，再次向社会征求意见。在召开社会听证会之前，我们还召开了一个内部的模拟听证会，在局内请各司局、两委有车的同事模拟代表广大消费者，他们从自己开车经历三包故障的切身体验，提出了很多有价值的建议。2011年10月26日召开了社会立法听证会，广大消费者、厂商、专家、检验机构、学协会等各方代表对汽车三包规定进行了非常热烈的讨论。听证会讨论的问题主要集中在以下几个方面：一是三包期限标准。如到底应该是两年40000公里还是两年50000公里、还是60000公里？当然消费者希望保修期越长越好。而汽车企业则认为，保修时间越长，成本就越高。这样，作为政府就应当在两个利益群体之间找到均衡点，并参照国际惯例，如美国、日本、欧盟，这些发达国家和地区在汽车三包中的标准。后来取了中间值——两年50000公里，当然这也是三包的起点线，是最低的、准入的三包门槛。

　　问：汽车三包规定于2004年第一次对外征求意见，2011年召开立法听证会，2012年初再次征求意见，请您谈谈是什么原因造成了汽车三包规定的“难产”？这项立法的难点是什么？

　　答：大家觉得汽车三包最大的问题就是责任认定，如一些主要零部件出现问题，到底是谁的责任、怎么来判定、谁来判定，这是大家争论的焦点。在当时和8年来的讨论中，我个人认为，这是把它引到了一个难点问题，甚至是难以解决的问题上了。很多人提出，责任和零部件三包的争议判定要靠独立的第三方检验，只有检验机构建立起来以后，才能客观公正判定三包中的责任。经过我们的长期研究，觉得靠检验机构来判定三包责任恐怕难以真正解决问题。主要体现在以下几方面：一是目前我国发育成熟的第三方检验机构还不多，远远满足不了现实需要。二是检验成本很高，检验一台车，得花费几万元、甚至几十万元。这样高的成本，消费者一般都承担不起，厂商也觉得这个费用太高。三是操作上更难的问题，就是缺乏汽车检验标准。一般来说，检验一台车，都是按照新品的标准来检验。但是三包遇到的肯定都是用过的车，用了好几个月，甚至一年、两年了，都不是新车。发动机、变速器等零部件都经过使用磨损后出现故障、损坏。损坏的情况下车辆该怎么检验，这是一个大难题。没有这方面的检验标准，如使用一年、一年半或驾驶10000、20000公里用什么标准？这显然是不可能的。我们经过认真研究认为，把三包争议纠纷的判断完全寄托在独立的第三方检验机构上走入了死胡同。我们认为，解决纠纷的常态不是靠检验。检验也可以用，它应该是在特殊或极端情况下，少量的用。而大量的判定办法我们终于想出一个，就是靠专家来判断。因此，我们在汽车三包规定中，创造性地引用了专家咨询库。一般情况下，我们认为，汽车企业按照三包的详细规定，该退就退、该换就换、该修就修，没有太多纠纷。但是，个别情况下也会产生一些纠纷。这时可以请一些技术专家提供咨询服务，根据他们的经验、判断和分析，提出解决双方争议、可供参考、协商谈判的方案，这种办法成本低、效率高。当然，这是在双方都同意和接受的前提下，政府提供这样一个专家库，随机选取专家。专家选取还有可选择性和回避性。如消费者认为某个专家不可信，原来是某汽车企业退休的，觉得不公正，那还可以选择工业大学或科技大学的教授，这样就客观公正了。由专家提出一个解决方案，如分析轴承、悬架、制动系统、发动机、变速器有问题，还是发动机中的主要零部件出了故障。其实，专家包括有经验的修理工都可以判断出来，不一定非得要检验。因此，这个问题解决了，三包规定出台就快了，而且得到了广大消费者和厂商的一致赞同。他们认为，这是一个解决争议的好办法，同时，也符合国际惯例。当然在执行过程中，会有一些标准、执行的具体措施。所以，在2011年立法听证会之后，这些问题都一一得到了解决。

　　问：汽车三包规定最终发布稿与第二次征求意见稿相比有何变化？在近几次征求意见和立法听证中，各方面反映比较集中的意见有哪些？针对这些意见，总局主要在哪些方面做了改进和调整？当初影响规定出台的条件现在是否已成熟？实施汽车三包的关键配套体系是否已建立？

　　答：征求意见中，我们收到了社会各界相当多的意见，最后归纳成二十多个方面，绝大多数我们都采纳了，当然采纳的程度不同，有的是完全采纳，有的是采纳70%、50%、甚至20% ，但是都给各方一个说法。汽车三包规定的立法，真正体现了民主立法、公开立法。是真听证、真采纳、真吸收大家的宝贵意见，可以说是体现了社会共治的理念。大家在一个共识的基础上，认识一致了，这个法才能得到有效的实施，才能实现共治。因此，在2012年，我们对汽车三包规定再次修改，和以前相比，在三包期限、解决争议的方式、易损零部件以及一些具体条款，都做了相应的修改。中央电视台等新闻媒体对规定的第一稿、第二稿、第三稿做了对比，这个改动还是很大的。因此，我们觉得，现在汽车三包规定出台的条件已经成熟了。我国拥有的汽车总量已经超过1亿，私家车也超过4500万辆。企业也越来越重视售后服务，4S店遍地开花，一些大的汽车企业的4S店在大城市已经达到半径50公里就有一家。另外，从中消协和我们系统的投诉信息来看，汽车各方面的投诉量还是比较多的。因此，由政府制定这样一项法规，其实是搭建了一个平台。在这个制度规范的范围内，由厂商和消费者平等地谈判、解决问题。在法制的框架下，既以维护广大消费者权益为根本的出发点，也要保护汽车企业的合法权益，促进汽车产业健康有序发展，公平竞争，最后达到社会和谐，需要各个方面同心协力地合作，达到社会共治的目标。我觉得，这个法是一个成熟的立法典范。汽车三包规定配套措施主要有以下几方面：一是配套的标准，包括征求意见的易损件标准，还有其他的标准，如三包范围汽车修理、更换方面的标准；二是信息体系要完善，生产、制造、销售、消费者拥有的车辆以及车辆修理的信息要完善；三是专家系统要建立和完善；四是质检部门的行政执法，包括对三包规定的执行和监督体系也要完善，这样才能保障这项规章的有效实施；五是舆论监督体系要完善，广大消费者以及媒体要从社会舆论监督的角度，对规章的实施有一些监督办法。另外，还要有一些配套的文件，制定一些具体操作的规范性的文件。原来有一些零散的文件，现在需要一些系统的文件来配套。可以说，在这次立法中，我们针对各方面比较集中的意见，做了大量修改、调整，找到了责任认定、判定的好渠道和方法。同时，汽车三包规定出来以后，更多的人希望得到有效的实施，使实施细则能够更细、更具操作性，要把以上几个方面尽快配套。好的法规，关键在于执行。正如张居正所讲，“天下之事不难于立法，而难于法之必行”。

　　问：自汽车三包规定公布起，社会各界关注的热点从法规本身转移到了各项规定的“落地”问题。有人充满期待，也有人提出质疑。请您谈谈该如何将这个规定真正落到实处？

　　答：汽车三包规定要得到有效实施，我觉得应该在以下5个方面努力：一是企业层面。要明确企业是三包规定实施的第一责任主体，要做的事情很多。首先需要企业建立健全售后服务体系，如该配备的零部件要备全，该有的专业技术人员也要上岗培训。同时，还要支出一部分必要的三包维修基金和资金作保障。其次需要建立信息和投诉举报处置系统。最后还要学法、懂法、用法。把汽车三包规定学好，按照法规办事，这样企业才能健康有序更好的发展。二是广大消费者。消费者要认真学法、懂法、用法。既要勇于维权，也要善于维权，更要理性维权。但也不能提出过高、非分的要求。我们曾听说有个别人提出一些过高、非分的要求，甚至动辄要求换车，这是不理智的。三包不单是换车的规定，是包修、包换，在规定条件下才退车。三是社会中介机构。消费者保护组织、社团、学协会要积极踊跃地参与到三包的工作中。法规授权给消费者保护组织受理各种各样的投诉，甚至可以参与三包纠纷问题的协商、调解，那么消费者保护组织就应该提供高效、优质的服务，培育自己的信誉和品牌，建立一套有效的机制、体制，更好地为消费者和汽车企业服务。社会中介机构是企业和消费者之间的桥梁、纽带和平台，应该发挥中介、独立、第三方、非利益方的主体作用，体现社会共治理念。四是政府层面。政府部门首先要有完善的受理申诉、投诉、举报的渠道。老百姓有冤要有处申，有诉要有地方投。如12365，要真正做到畅通渠道解决问题。其次政府要严格执法。对于违背汽车三包规定的企业，该查的查、该处的处、该调解的调解，要依法行政、执法如山，执法要到位。最后政府还要加强监管和服务。政府定的规矩，执行得怎么样，是不是带头守法、遵法、用法、执法，政府要接受来自老百姓、媒体、汽车企业等各方的监督。五是舆论监督方面。我特别强调和看重舆论，现在是网络化时代、全媒体时代，舆论的作用越来越重要。舆论也要客观、公正、有效地对执法机构进行有效监督。当然作为政府来讲，还要做大量的细则配套准备工作和服务。这五个方面、五个主体都做好了，就能够体现汽车三包工作落地、执行的问题。有人认为法规很好，就担心执行不了。如果企业很积极，懂法、用法，能够提供良好的服务；老百姓能够勇于维权，理性维权；第三方中介机构发挥中介作用；政府执行到位；全社会特别是媒体的监督客观公正，配套设施齐全。我相信这五个方面做好了，法规就能执行好。当然这个法规也不是完美无缺，毕竟还处在一个初级阶段，各个方面还需要不断地努力和提升，肯定还要不断地修改、完善、提高，弥补不足。

　　问：汽车三包规定对维护消费者合法权益做了明确规定，也对企业提供高质量产品提出了更高的要求。那这项规定是否会增加汽车生产者的负担，从而使车价提高？实施汽车三包后，对企业的发展会带来哪些影响？

　　答：对于企业来讲，我觉得汽车三包规定实际上是个共赢的制度。第一对汽车企业，虽然会增加一点成本，但是这个成本是必要的，而且有人测算过，这个成本也不会很大。这种必要的成本对于培育消费者对中国汽车产业的信心、信誉是事半功倍的，作用非常大。因此，我觉得汽车三包规定第一会提升百姓对汽车产品消费需求的信心，会扩大有效需求。第二会保障企业之间公平竞争。不像没有三包的时候，有的特别高，有的特别低，有的就是不落实。没有标准，没有规则，不是公平竞争。所以这个规章出台之后对于企业之间的公平竞争，建立良好的市场经济秩序也会发挥重要的作用。第三会进一步促进企业提高汽车产品质量。少出问题三包的成本就低，所以通过三包发现质量问题，促进企业把质量放在第一位，把质量看作企业的生命，对提高产品质量会起到巨大的促进作用。第四会提高企业的服务水平。顾客是上帝，企业的生产既要赚钱更要服务广大消费者。所以服务是企业最大的赢利点。第五会促进汽车行业健康有序地发展。化解矛盾、减少纠纷，在法制的轨道和平台上解决问题，能够降低企业的负担，减少成本，提升经济效益，促进汽车行业健康有序发展。所以说汽车三包规定是共赢的制度。汽车三包规定，对汽车产业来说能够公平竞争、提升质量、提升服务水准，减少由于不规范三包导致的纠纷矛盾，促进企业有序健康地发展。对消费者而言，汽车三包是消费者的法律武器，可以有效维护自身的合法权益。对于政府来讲，有效地监督，依法行政，有利于更好地搞好社会经济管理，用更小的成本换取更多的社会公平、和谐。对社会中介机构也有了发展、壮大和服务的舞台。对全社会来讲就形成了法治文化、汽车文化、协商文化，好的价值观、和谐的理念、协商的理念。在物的关系中，精神文化的培育更重要。所以核心是两句话：汽车三包制度是个共赢制度。汽车三包制度的有效实施要靠大家共同努力，实现社会共治，实现物质文明、精神文明双丰收。所以我们觉得这个法是比较成功的一个案例。

　　现在我们听到广大社会各个层面对汽车三包规定的评价都是一致肯定，一致赞扬。当然我们还需要继续努力。特别是在实施、细则层面，保障法规执行到位，我们还有大量的工作要做。在三包规定执行一段时间后，要进行立法后评估。看看对市场经济、对国际惯例、对法治原则贯彻得怎么样；对保护消费者权益是否起到最大作用；对促进汽车产业健康发展，有没有起到促进作用；对政府工作而言，还有哪些需要改进和提升的地方。还要评估这个规章要不要修改，要不要提升，需不需要与其他的三包规定合起来上升到条例等，这都是我们下一步需要研究的问题。这是一个漫长的过程，需要长期的努力。因此我觉得，共赢的制度要共同努力，实现社会共治。

　　问：汽车三包规定中明确，罚款限额最高为3万元。有人认为，这个处罚力度对保护消费者还不够，您怎么看待这个问题？

　　答：在众多意见中只有这条没有采纳，因为国务院有规定，规章制定处罚的上限最高就是3万元，所以立法不能违法，我们只能设定3万元的处罚。当然3万元的处罚对于汽车企业来讲，这肯定是轻的。肯定有人觉得，这个处罚太轻了，企业的违法成本太低。为了解决这个问题，我们在规章中引入对企业违法行为进行登记、记录，把它纳入到信誉和诚信管理体制中，这样就弥补了罚款额度不高、威慑力不强的不足。因为我相信合法经营的企业，特别是大企业更在乎信誉。罚多少钱有的企业并不在意，但是如果诚信有问题并被公布了，如三包态度不好、服务不到位，那对企业的打击是致命的。而且我们也认为其实处罚多少不是目的，处罚企业只是提醒企业这方面做得不到位，该备案没备案、该包的没做好，给个警告。因此，我觉得大家也不必过多的担心。这个社会要允许给犯错误的人（当然不是极端、死罪的那种）留一个改正的机会，不能一下罚死，但是也必须给予足够的警示。核心还是要达到教育的目的，能够更好地给消费者提供良好的服务。这才是我们立法的宗旨。

　　问：现在是法治社会，但是有些地方普法做得还是不够深入，有些消费者遇到问题时不知道用这些相关的法律来维护自己的权益，这方面该如何解决呢？

　　答：普法要靠宣传。普法的任务很重，一方面作为政府机关我们要做大量的培训。另一方面我们充分利用各个媒体，包括网络、总局门户网站都有这个规定，当然也希望你们杂志加大力度进行宣传，让广大的消费者知法、懂法、用法。一项法规的出台的确有一个不断宣传、普法的过程，让大家都知道。而且中国质量报、各大报和网站对汽车三包规定有大量的讨论、评价，其实这也是普法过程。所以这个法执行、实施的前提就是做好普法。我们一定要高度重视普法，还有很多工作要做，比如做宣传张贴画、举办一些活动等。这些年我们深有体会，立法很重要，普法更重要，要让大家都知道。如果不知道，也就没法守法、用法了。下一步还要进一步加大宣传力度，当然也包括你们杂志，有这么好的一个平台可以做很多的事情，做好普法方面的宣传，这也是社会共治的一个方面。