（搜狐汽车评论 王长勇/文）

　　违章驾驶，落到交警手里——接受罚款！虽然心里不愉快，但驾车者的选择，除了老老实实接受处罚，还要记住——不再违章，罚款起到了应有的作用。

　　但现实中，经常是驾车者没有违章，交警也开罚单，难道从事了交警职业就会喜欢上罚款？

　　罚款的目的是为了减少违章，对没有违章者也罚款，已经超出了处罚的本意，变成了一种获取收入的手段，而且是一种非法的手段。

　　在成熟的市场经济国家，为国家组织收入的主要是税务部门，方式是通过税收。但在中国，从建国到现在，除了税务部门收取税收外，许多政府部门可以用各种名义组织收入，这便是过去常说的政府预算外资金收入，现在的新说法是政府非税收入。

　　什么是政府非税收入呢？按财政部的定义，就是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。

　　非税收入的范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。

　　可以看出，交通罚款作为政府非税收入的一项收入，列在罚没收入中。交警罚款所利用的——是政府权力，乱罚款就是他没有依法利用这种权力。显然，交通罚款在充当处罚手段的同时，又赋予其组织收入的职能，直接导致了乱罚款的出现。

　　事实上，在建国初期，就已经有了政府非税收入，为什么那时极少有乱罚款、乱收费现象呢？是人们的思想觉悟高吗？这是一个原因。更重要的原因——建国初期，国家财政统收统支，实行高度集中的财政管理体制，当时政府的非税收入项目少，资金数额不大，主要是国有企业上缴利润、机关生产收入、地方公粮附加等，大部分非税收入项目放在预算内，由财政部门统一征收管理，基本上是预算内管理和财政收缴。

　　既然部门的非税收入都要统一上缴，花多少也是统一由财政拨款，和部门罚款、收费的多少没有关系，谁还会去干违法、费力又没什么利益的乱罚款乱收费呢？

　　1978年，中国开始了经济体制改革，中央政府为了进一步扩大地方政府和企业的自主权，调动地方和企业的积极性，缓解财政压力，非税收入收缴实行分散管理，大部分非税收入未纳入预算，以预算外资金的形式由各部门和单位自收自管自用。

　　1986年，国务院颁布《关于加强预算外资金管理的通知》，正式提出预算外资金的概念，“是由各地区、各部门和各单位依据国家有关法规，自行提取、自行使用的不纳入国家预算的资金。”其性质是国家为了刺激各个地方政府和部门发展经济、举办实业的积极性，而留给地方和部门的机动财力。从此，政府明文将财政资金切割为预算内、预算外两部分，并明确规定了预算外资金的所有权与使用权归属地方、部门和单位，形成了事实上的国家预算双轨制。

　　这一时期，许多地方和部门的经费得不到保障，政府就允许各地和部门自己设立收费项目。用罚款收入弥补经费不足，成了交通管理部门的首选。这样，在获得收入的驱动下，乱罚款现象开始蔓延。这样一种政策导致的结果，是地方和部门从局部利益出发，超越权限乱收费、乱摊配、乱罚款、乱设基金，到了1993年，全国预算外收入为1317．83亿元，相当于当年国家财政收入的32．9％。

　　对此，1996年，国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》，重新界定了预算外资金的范围，明确了预算外资金的所有权、使用权不再是部门、单位，而是政府，预算外资金的性质是财政性资金，必须纳入财政管理。

　　1999年，财政部等五部委联合下发《关于行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》，提出对行政事业性收费和罚没款收入实行“单位开票，银行代收，财政统管”的管理制度。自此，非税收入全部纳入财政专户管理、并逐步纳入预算管理为目标，开始了非税收入“收支两条线”的管理改革。交通违章罚款作为其中一项，也纳入改革范围。

　　2002年7月，收入收缴改革正式开始试点，通过设立新的收缴账户体系、规范收入收缴程序、加强健全票据监管，对非税收入的收缴管理进行了全面的改革。

　　2004年7月23日，财政部发布了《关于加强政府非税收入管理的通知》，重新明确了非税收入的概念和范围。

　　纵观中国非税收入收缴改革历程，是以预算外收入改革为主线，历经了从放权到集中的漫长过程。可以看出，自1996年以后，政府将基金、罚没收入、行政事业性收费等收入纳入预算管理的步伐加快，目前，这些资金大部分已经纳入了预算管理，并且，随着部门预算改革的不断深入，预算内外资金逐步统一纳入部门预算编制范围。

　　目前，改革取得的成果，是将非税收入的所有权、使用权与部门脱钩，比如交通罚款，由交警开票、银行代收、财政统管。但是，为什么现在交警乱罚款仍然非常普遍呢？

　　原因在于，目前只是改革了收入收缴管理制度，交警罚款的多少和所在部门获得拨款的多少仍然存在联系。对此，财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》中，专门制定了政府非税收入分成管理政策，规定政府非税收入分成比例，应当按照所有权、事权以及相应的管理成本等因素确定。涉及部门、单位之间分成的政府非税收入，其分成比例应当按照财务隶属关系分别报财政部或省、自治区、直辖市财政部门批准。

　　也就是说，财政收缴的交通违章罚款，将按比例返还征收主管机关一部分。这样做的理由，一是考补充罚款征收和管理的成本，二是用来弥补交警公用经费的不足，三是给征收机关一定利益激励，以免其积极性不足，使执法行为走向另一个极端——该罚不罚。

　　因此，交警罚款多少与执法机关的利益链条，没有因收入收缴制度的改革而完全改变。

　　但是，改革的最终目标，是通过编制综合财政预算，实现政府税收与非税收入的统筹安排。当然，将来交警执法的经费来源，财政必须足额给与保障，这是彻底解决交警乱罚款前提，也是实现政府非税收入管理法制化的重要前提。

　　乱罚款——难道只是交警的错吗？显然不是！

（ 责任编辑：陈昊 ）