调查：青岛市出租车“经营权”之争

　　出租车行业行政管理缘何这么乱

　　这些年来，在包括青岛在内的中国许多城市，出租车行业争论事件屡见不鲜，就经营权、车辆产权以及服务质量的问题出现了一系列问题。

　　记者看到的资料显示，中国出租车行业，不同的城市常常归属不同的职能部门管理。其中，归交通部门管理的城市约占80％，归建设部门管理的城市约占15％，归公安部门管理的城市约占5％。

　　出租车行业地方管辖不一的现象背后，是建设部与交通部对出租车管辖权归属的争夺。

　　争夺阶段：

　　“交通”与“建设”，到底谁来管？

　　其实，交通部和建设部就出租车管理职责之争，早在上世纪90年代初就已经存在，也引起了国务院领导的重视。1992年10月，时任国务院秘书长罗干批示，出租车管理“暂时维持现状不变为宜”，“建议国务院在研究机构改革和确定部门职责分工时，理顺管理体制，从根本上解决这个问题”。

　　国务院批示后，交通部和建设部两部门的争执并未平息，双方各自发文，认为本系统对出租车行业有行政管理权。

　　1993年，建设部发布《城市公共客运交通经营权有偿出让和转让的若干规定》的通知。该通知第2条规定，“城市公共客运交通包括出租汽车”。这一规定无疑是明确，出租车行业管理权在建设部。

　　交通部也不甘示弱。记者查阅到一份1994年交通部给内蒙古自治区交通厅的“回复函”。交通部认为，“出租汽车是公路运输的一部分”，属于交通部门管辖。“建设部职责中的‘公共客运交通’不应该将出租车包括在内。”

　　管理怪圈：

　　出租车到底哪个管？

　　交通部和建设部就出租车行业管理权争夺，到1997年才平息下来。

　　1997年12月23日，建设部联合公安部出台《城市出租汽车管理办法》。该办法明确规定，“出租汽车是城市公共交通的重要组成部分”，“国务院建设行政主管部门负责全国的城市出租汽车管理工作”。

　　1998年，国务院机构改革后，在6月23日出台《建设部职能配置、内设机构和人员编制规定》（简称“三定”方案）。“职能调整”一栏规定，出租汽车管理职能下放给地方人民政府，建设部与交通部均不承担此项管理职能。建设部和交通部都把出租车从各自的管理职能中划出，改由地方人民政府管理。

　　大多数地方政府在拿到出租车管理权后，把出租车管理职能分配给了城市交通部门管理。地方交通部门掌握了出租车管理权。

　　“这就成了一个怪圈，建设部怎么监管地方的交通部门？出租车行业管理不乱才怪。”一位长期研究出租车问题的专家说。

　　1999年11月23日，国务院办公厅转发建设部、交通部等部门《关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通意见的通知》。该通知规定，“城市公共客运交通是由城市公共汽车、电车、小公共汽车、出租汽车等交通方式组成的客运体系”。这等于确认出租车行业的中央管辖权在建设部。

　　2002年1月18日，建设部部长汪光焘在一次会议上强调，虽然出租汽车具体管理事务由地方自主决定，但作为城市公共交通的一个组成部分，出租汽车运营市场的监管职责，仍在建设行政主管部门。

　　统一“三证”艰难，建设部管不到地方交通部门

　　建设部管不住地方交通部门，最为典型的事例就是2004年建设部推行的、统一的出租车“三证”工作。

　　2004年6月29日，依据《行政许可法》，国务院总理温家宝签发国务院第412号令，颁布实施《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》。该决定把“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发”（简称“三证”）这一栏行政审批项目，归在“建设部”。

　　同年10月15日，根据上述决定，建设部部长汪光焘签发建设部第135号令，建设部确认其对“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证”此“三证”的核发权。

　　2004年12月27日，建设部发出《建设部关于实行统一的城市出租汽车三证的通知》。该《通知》依据国务院第412号令和建设部第135号令，决定实行全国统一的城市出租汽车经营许可证、车辆运营证、驾驶员服务资格证制度。

　　该通知还规定，统一证件从2005年1月1日起实行，统一的“三证”印有“中华人民共和国建设部监制”字样，“三证”由建设部制定统一式样。

　　时隔近三年之后，记者发现，青岛出租汽车使用的依旧是“道路运输经营许可证、道路运输证和驾驶员客运资格证”，此三证全部由交通部门监制和核发。

　　“现在全国很多城市和我们青岛一样。”青岛市交通委员会运输管理局副处长衣力钢解释说。

　　建设部下令取消了地方交通部门的乱收费

　　出租车行业管理混乱，以地方主管部门乱收费现象最为突出。建设部对乱收费的监管可谓严格，无奈建设部政令不通，收效甚微。

　　2003年，建设部、交通部、财政部、国家计划委员会、公安部五部委联合下发关于《关于加强城市出租汽车管理确保社会稳定的通知》，要求“不得向出租车收取运输管理费”。

　　2004年11月，国办发第81号文规定，“严禁向出租汽车企业和司机收取运输管理费、客运管理费等业已取消的费用，对在城区运营的出租汽车不得收取客运附加费。”

　　2005年2月21日，建设部、财政部、国家发改委联合下发《关于立即停止对出租车收取运输管理费和对城区运营出租汽车收取客运附加费的紧急通知》，提到“仍有部分地区继续对出租汽车征收客运附加费，出租汽车企业和司机反映较大，影响社会稳定。”

　　经营权政策：一阵有偿出让，一阵无偿特许

　　“出租车行业实际上是一个行政垄断行业。”中国社会科学院研究员余晖说。

　　他认为，因为垄断，实行准入限制，使这个行业没有办法进行正常的市场自由竞争，从而为出租车带来可观的垄断暴利。出租车行业就是靠这个“经营权”来限制自由竞争的。谁有经营权，谁就拥有垄断暴利。

　　出租车业最大的矛盾就是这个经营资格的争夺，也就是获得垄断暴利资格的争夺。青岛出租车车主与出租公司其实争的就是这个经营权。

　　青岛与中国大部分城市一样，出租车业刚刚起步时，经营资格是采取政府行政审批。

　　随着中国经济的快速发展，从1993年5月开始，建设部为深化行业改革，制定了《城市公共客运交通经营权有偿出让和转让的若干规定》。该规定明确，“城市公共客运交通（包括公共汽车、电车、地铁、轻轨、出租汽车、轮渡等）经营权有偿出让是指政府以所有者的身份将城市公共客运交通经营权在一定期限内有偿出让给经营者的行为。”依据该规定，建设部在全国推行出租车经营权有偿转让。

　　有学者认为，出租车经营权是一种无形的社会公共财富和公共资源，应该属于公众。如果谁想排他性地拥有，应该为不能得到这个公共资源的其他公民以合适的补偿。

　　于是，包括青岛在内的许多城市从九十年代中期开始实行了出租车经营权有偿转让的改革。并且，当时大部分城市与青岛一样，将经营权出售给了出租车车主。

　　然而，2004年7月实施的《中华人民共和国行政许可法》，把出租车经营权纳入行政许可范畴。

　　2004年11月12日，国务院办公厅发布国办发81号文，要求，“各地人民政府要立即组织建设、交通、财政、发展改革�熂苹��牎⒓鄹瘛⒐ど痰炔棵牛�对出租汽车经营权有偿出让进行专项清理整顿。所有城市一律不得新出台出租汽车经营权有偿出让政策。已经实行出租汽车经营权有偿出让的，可召开听证会，在充分听取有关专家、从业人员和乘客等社会各方面意见的基础上，对经营权出让数量、金额、期限、审批程序、出让金用途以及经营权转让、质押、权属关系等进行全面清理和规范。对经营权出让金额过高的，要切实降低，对非法转让的，要予以纠正。”

　　据此，2006年10月，青岛市出台了出租车经营权只能特许给公司的政策。

　　“政府的政策变来变去，受苦受伤的总是我们这些小老百姓。”许多出租车主不断向记者抱怨。