青岛出租车司机集体维权六年屡诉屡败

　　满满两箱文字材料，80G硬盘的音像记录，这是姜育黎、徐军、方海林等20余名青岛出租车司机六年来维权的记录与见证。

　　是什么让这些出租车司机不去正常运营，转而奔波于行政机关、司法机关间？在近日采访中，记者了解到，姜育黎、徐军、方海林三位司机先后提起的三起诉讼，引发人们对现行出租车管理制度下出租车产权保护的担忧。

出租车公司在机动车停驶、复驶／注销登记申请表上，把自己登记为机动车所有人。

　　有产权、经营权，为什么还要加入出租车公司？

　　姜育黎的维权始于2002年4月，而真正将维权矛头指向“出租车管理制度”，是在2005年2月4日。

　　1999年，姜育黎以18．5万元的价格购买了一辆尚有9年经营权的夏利出租车。办理完过户手续，姜育黎将夏利车报废，购买了一辆捷达新车，并在2002年与青岛益青汽车出租公司（以下简称益青公司）签订了《客运出租汽车经营服务合同》，按合同规定以该公司名义办理了车辆营运手续，每月缴纳管理费800元。

　　然而，姜育黎在仔细研究相关法条后发现：“益青公司取得道路运输经营许可证不符合法定程序和条件。”他先后找到10多位律师对此论证，得出相同结论：“作为出租车经营权持有人和产权的所有人，个人可以依法经营出租汽车客运业务。”

　　姜育黎依据的是青岛市十一届人大常委会三十二次会议审议通过，并报山东省八届人大常委会二十九次会议批准，自1997年9月1日起施行的《青岛市出租汽车客运管理条例》（以下简称条例）。该条例第二十三条明确规定，个人在办理有关手续后，可以从事出租汽车客运经营。

　　“恰恰相反，是益青公司没有资格取得道路运输许可证，也就没有权利向车主收取管理费。”姜育黎认为，条例第二十二条规定，开办出租汽车客运经营单位应当“拥有出租汽车经营权”，“经营服务合同已经约定，出租汽车产权、经营权都归我姜育黎，益青公司取得《道路运输经营许可证》的依据何在？”在他看来，虽然条例第二十四条规定个人取得出租汽车经营权并从事营运应当与出租汽车客运经营单位签订管理服务合同，但并没有规定要将经营权转移给企业。因此，青岛市道路交通运输管理局（以下简称青岛市运管局）违法赋予了益青公司经营城市出租汽车的资格，导致了其违法经营并在经营中损害了车主的利益。

　　为此，2005年2月4日，姜育黎向青岛市交通委员会提出行政复议，并将益青公司列为第三人，要求青岛市运管局撤销1993年颁发给该公司的《道路运输经营许可证》。

　　“益青公司1993年1月提出出租汽车经营申请，经对其经营资格审查合格后，青岛市运管局批准了200辆出租汽车指标，并颁发了《道路运输经营许可证》。”青岛市运管局解释说，1996年青岛市政府推行出租汽车有偿使用制度，并于当年8月9日发布《出租客运汽车经营权有偿使用若干问题的规定》，明确规定“个人持有出租汽车经营权必须接受原挂靠经营企业的管理”，因此益青公司仍具有经营资格。

　　“经营权归申请人所有，但申请人挂靠在第三人（益青公司）经营后，第三人享有该车的经营权。”青岛市交通委员会认为，益青公司的经营资格不受影响。

　　姜育黎不服，提起行政诉讼，2006年1月10日，青岛市市南区法院一审裁定驳回起诉，理由为行政行为是1993年作出的，2005年原告提起诉讼，“已远超过了法定的5年最长起诉期限”。后来，二审维持了原审裁定，并认为姜育黎与发放道路运输经营许可证的行为并无法律上的利害关系，不具备适格的原告资格。

　　“益青公司不具备出租汽车客运企业的经营资格。”姜育黎的代理律师张演成认为，“1996年8月9日，青岛市政府发布的《出租客运汽车经营权有偿使用若干问题的规定》明确规定，‘出租汽车所有人为出租汽车经营权的持有人’，益青公司既没有产权，也没有经营权，不具备出租汽车客运企业法定经营资格。”姜育黎坚持认为，益青公司持有《道路运输经营许可证》违法，应将此证颁发给他个人。

　　“假设该颁证行为违法，则青岛市其他出租车公司的许可证均违法均应撤销，那么青岛市现有的出租车公司将都不存在。”益青公司在答辩时说，“因此，姜育黎的诉讼请求无理”。

　　通过查阅益青公司在工商部门的登记材料，记者了解到，益青公司1993年由青岛市第一轻工业局组建，成立之初资金总额为888万元。1998年，益青公司由集体企业改制为股份合作制企业，注册资金66．57万元，全部为流动资金。后经多次增资，2005年5月30日益青公司最后一次变更注册资金，该公司注册资金为581．5万元。而益青公司所管理的991辆出租汽车，并没有登记为公司资产。

　　“以公司全部资产，能买几辆出租车？”姜育黎问。

车主持有的经营权证。

　　个人的出租车经营权有效期该不该延续？

　　徐军也是益青公司名下拥有出租汽车经营权和产权的司机。1996年8月10日取得的出租汽车经营权，2006年8月9日到期。

　　徐军发现，根据行政许可法（2004年7月1日施行）第五十条的规定，他可以向发证机关申请经营权延续。“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。”“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”

　　2006年7月2日，徐军正式向青岛市运管局提出申请，请求延续经营权。8月2日，青岛市运管局答复：不予延续，并称“你提出依据行政许可法有关规定延续行政许可的申请，不适用我市客运出租汽车管理”。

　　2006年8月26日，徐军以青岛市运管局为被告提起行政诉讼，请求青岛市崂山区法院判令被告批准延续经营权许可的申请。

　　“根据市政府文件（以下称38号文件）规定，现有出租汽车经营权有偿使用到期后，实施特许经营，出租汽车经营权特许给符合条件的现有客运出租企业。”青岛市运管局答辩时表示，根据《青岛市出租汽车客运管理条例》第十七条第二款规定，经营权使用期满经营权证由道路运输机关收回。因此，申请延续期限于法无据。

　　“是否决定许可是行政机关的职责，其他机关无权代替行使。”青岛市崂山区法院审理后认为，徐军要求法院判令被告批准许可经营权延续的请求事项不属于法院行政审判权限范围，驳回了起诉。青岛市中级法院维持了该裁定。

　　“国家的行政许可法效力高，还是青岛市的出租汽车客运管理条例效力高？”徐军认为，“青岛市的规定违反了国家的法律规定。”更让徐军气愤的是，运管局所说的政府38号文件，是在2006年10月16日下发的，距他申请经营权有效期延续，已三月有余。“政府文件可以溯及既往吗？”

　　“行政许可法第五十条还规定‘但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定’。”青岛运管局认为，条例作为地方法规，与行政许可法并不矛盾。

　　一个不能回避的问题是，2004年11月12日，国务院办公厅下发了《关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》，要求“所有城市一律不得新出台出租汽车经营权有偿出让政策，已经实行出租汽车经营权有偿出让的，可召开听证会，在充分听取有关专家、从业人员和乘客等社会各方面意见的基础上，对经营权出让数量、金额、期限、审批程序、出让金用途以及经营权转让、质押、权属关系等进行全面清理和规范”。

　　38号文件在将出租汽车经营权免费特许给出租企业的同时，要求车主与出租企业签订为期八年的管理服务合同，合同约定出租车企业依法取得客运出租汽车特许经营许可，负责组织客运出租汽车的经营。这与其2002年8月1日签订的客运出租汽车经营服务合同大不一样，原合同规定，出租汽车产权、经营权归司机所有。看到这样的区别，徐军没有在新的合同——《青岛市客运出租汽车管理服务合同》上签字。

　　另外，原来签订的《青岛市客运出租汽车经营服务合同》中约定，车辆产权属于出资购车的乙方，而徐军证实，实际上，他的出租车的所有权已经被登记在益青公司名下。

　　“公司为什么要将我的车辆登记在他的名下？为什么又要在合同中约定产权属于我？”徐军不解，到底法律会认定谁是产权所有人？

　　2006年11月，徐军从青岛艺华旅游汽车公司发布的一则通知上发现，该公司要求“车主所选购的新车发票必须填写公司名称，否则无法办理新车挂牌手续和车辆购置附加费手续”。经多方查证，“车主所购新车发票必须填写公司名称”是出租车公司普遍的要求。

在报废汽车的回收证明上，出租车公司将自己登记为车主。

　　公司通过合同剥夺了车主对车辆的所有权？

　　“这意味着公司通过合同剥夺了车主对车辆的所有权！”方海林在诉讼中提出。

　　方海林于2007年3月12日与青岛大鹏汽车出租有限公司签订了《客运出租汽车经营服务合同》，此时，他的经营权还有一年零五个月到期。3个月后，方海林向青岛市市北区法院提起诉讼，请求确认该合同无效，判决大鹏公司返还依据该合同取得的原告财产：月租金20826元，出租车购车款（含车辆购置附加费）13万元。

　　方海林的代理律师、北京市义派律师事务所律师王振宇认为，被告大鹏公司不符合《青岛市出租汽车客运管理条例》第二十二条、二十三条规定，其没有出租汽车经营权，资产中无一辆出租汽车，属于违法成立公司，不具备法人条件。

　　原告方还认为，被告大鹏公司有非法从事金融保险业务、违法吸取旅客意外伤害险的嫌疑。因为，公司在合同中强制司机投保的“旅客意外伤害险”并非法定强制保险，在中国保监会已核准备案的保险合同条款以及保险险种中，并不存在该险。

　　“虽然购车款为我支付，但青岛市公安局交警支队颁发的机动车行驶证上，‘车主’一栏、青岛运管局颁发的‘道路运输许可证’上，‘业主名称’列明的都是‘青岛大鹏汽车出租有限公司’。”方海林说，合同使得公司没有出资一分钱，却变成了车主。

　　“原告对出租车行使完全的‘控制、收益’权，因此应承担购车及保险、管理服务等合同约定的费用。”大鹏公司提出。

　　方海林的诉求没有得到市北区法院的支持。法院认为，“原告诉讼请求涉及车辆经营权事项，属行政许可范畴，不属人民法院受理民事诉讼的范围”，并驳回起诉。2007年12月20日，方海林以“原审法院裁定适用法律条款不当，违反法定程序”为由提出上诉。

　　2008年2月27日，青岛市中级法院作出裁定，认定此案所涉及纠纷系平等民事主体的当事人之间的合同纠纷，并非行政机关由于具体行政行为而导致的行政纠纷案件，属于法院民事案件受理范围，并指令此案由市北区法院继续审理。目前，方海林还没有接到开庭的通知。

　　●各方观点

　　广东省政协委员孟浩：“政府＋公司”的管理模式违背了经济发展规律

　　中国政法大学法学院副院长、教授何兵：出租车行业可以自主管理

　　清华大学NGO研究所副所长贾西津：公司与司机的权利义务并不对等

　　孟浩：正是由于“出租车公司”的存在，才有了向出租车驾驶司机收取高昂的“买断费”和“管理费”的条件和理由。这种模式加重了出租车“买断者”和“承包者”的负担，最终还是要转嫁给社会。在现阶段，出租车运营方式基本上有两种：一是驾驶者向出租车公司买断“出租车”，另一种是承包运营。在上述管理模式下，政府出台的管理政策常常是“一纸空文”。这种政府部门与出租车公司相结合的简单、粗放的管理模式完全违背了经济发展的自然规律，同时也与我国相关的依法行政精神相悖。政府在管理出租车的职能上是“问责出租车管理公司，省心、省事、责任少”；公司在经营和管理出租车的问题上是“这也收钱、那也收费，盆满钵满利益多”；出租车的“买断者”和“承包者”在运营上是“起早贪黑，但还是难养家”。

　　何兵：政府不应该将出租车市场封闭起来，出租车管理应发挥市场的调节作用。出租车行业可以实行自主管理，而不是实行行政许可制度。就国家宏观政策而言，也应当放开出租车管理，减少私家车，提高出租车的使用率。

　　问题解决的难点在于一些人已经从这个行业取得了太多的利益。我的建议是：设定标准，自由进入，行会管理，政府退出。核心标准就是，确定什么样的车辆，什么样的外形，什么样的价格，什么样的经营状况，可以进入出租车行业，只要符合这个标准就可以进来。

　　贾西津：问题的核心是产权和经营权机制上的扭曲。这个扭曲包括产权和经营权的分离和责权之间的分割。也就是说，产权和所有权不是一个明晰合一的体制。

　　问题的产生有两个核心的原因：

　　第一，目前公司和司机间的权利和义务处于严重不对等的地位，根本不是平等的市场主体，这样导致的后果是权利按照权力的结构去配置，这造成有权力的人获得利益，没有权力的人会承担所有的责任。

　　第二，政府的公共权力转化为市场利益。公共政策要有公共性，而不能使公共权力参与到市场运营。在真正市场体制下，政府规制的对象应该是市场行为，而不是市场主体。