中国石油工业体制须打破垄断

　　引言：如果不理顺石油工业体制，市场化定价可能最终会沦为石油巨头圈钱的工具，资源价格改革的真意也会被扭曲

　　来源：《汽车人》  作者：黄超

　　年年闹“油荒”，今年特别早。3月份，柴油荒已经突破珠三角，走向全国，蔓延到湖北、山东等地，甚至包括从未遭到柴油荒袭扰的上海。

　　就在很多媒体按照往年的经验推测，“油荒”之后将会迎来油价的新一轮上涨之时，事情却发生了戏剧性变化。

　　3月24日，中石油和中石化同时以答记者问的形式，在国家发改委网站上表态：“当前国内成品油资源充裕，可以保障国内成品油市场的稳定供应，不会出现去年11、12月份柴油供应全面紧张的情况”，并表示将进一步加大成品油生产和进口力度，保持国内成品油市场价格稳定。

　　两大石油巨头的表态的确有效，各地市场的柴油批发价格应声下挫。其中，北京和广州价格下跌幅度在300元/吨左右，成都市场跌幅更达20%以上。

　　平心而论，今年“油荒”并没有与涨价“结伴”，是与现在治理通胀问题的大背景密切相关，尤其是今年前两个月的CPI受到雪灾影响，攀上了增长7.1％和8.7％的高点，通胀压力之大前所未有，可以理解政府必将控制油价，要求石油巨头保证供应。

　　然而，油价始终是悬在汽车业等诸多行业头上的达摩利斯之剑，如果通胀压力得到控制，新一轮油价上涨恐怕会卷土重来。但现在的问题是，并不是油价一涨就万事大吉，否则资源价格改革就不会拖了这么久都难以解决。

　　资源价格改革本意

　　长期以来，中国在石油、天然气、水等基础资源上实行的是低价策略。现在中国冒着风险满世界找油找矿，还时常遭遇买家提价，但最终向国内用户提供的是低价资源，这直接导致企业缺少节能动力。如此扭曲价格的做法是不可持续的，虽然在当前通胀压力之下，政府不得不延缓资源价格改革，但从长远发展的角度考虑，未来资源价格改革势必会启动。

　　其实，中石油、中石化早有推行定价市场化的意图。今年年初，石油业曾一度热炒石油定价法改革，其中原油定价法被传为最有可能实施的办法。所谓原油定价法，即盯住世界主要产油区布伦特、迪拜和米纳斯三地原油价，综合国内炼油行业平均成本、行业平均利润后，再确定国内成品油零售价。

　　出于自身利益考虑，中石油、中石化等石油巨头当然希望尽快推行价格改革，不必像现在这样每次提价都要经过主管部门审批核准，然而，石油巨头的欲望很快就受到了抑制，因为政府公开表态要控制成品油价格。

　　就公众利益而言，如果不改变石油巨头基本垄断行业的格局，只是单纯推行市场化定价，等于把定价权拱手送给垄断企业，最终形成的恐怕不是市场化定价，而是垄断价格，而这种做法也等于将巨额利润送到垄断企业的钱包中。这些钱中到底有多大比例会上缴财政、利益由全民共享？又有多少会被垄断企业自行吸纳消化、成全这些企业的高薪？

　　这些问题不能不令人深思。如果不理顺石油工业体制，市场化定价可能最终会沦为石油巨头圈钱的工具，资源价格改革的真意也会被扭曲。

　　垄断不等于安全

　　或许有人会说，中国石油行业并非绝对垄断，因为原油、成品油批发经营权自2007年1月1日起已经开放，民营企业可以参与竞争，但事情并不是这么简单。

　　目前成品油仍需全部通过中石油、中石化两家企业向所有企业批发，这一规定还不断得到强化。今年3月初，国家发改委和商务部联合发出了《关于民营成品油企业经营有关问题的通知》，明确表示要加强上游油源的管理，限制没有成品油批发资格的地方炼厂进行批发，其“所产成品油要严格执行交中石油、中石化两集团公司集中批发”。

　　原本不少民营企业会选择向地方小炼油厂买油，但现在这条路子被堵住了，这些企业不得不与中石油、中石化两大集团通过“批条子”买油，而且关系还要硬，否则根本拿不到“油源”，因此陆续转行或者破产的民营企业不在少数，奢谈民营企业与两大集团之间竞争，何其之难？

　　我们经常可以看到这样的观点，认为中国石油业采取垄断方式有道理，因为这将保证国家资源的安全。然而，石油行业到底需要不需要垄断？

　　实际上，由于垄断企业缺少竞争，国内监督机制也不完善，很容易导致垄断企业滥用市场支配地位，缺乏效率和服务意识，不能灵活有效地应对市场变化。另外，《瞭望》新闻周刊曾在《警惕部门利益膨胀》一文中也指出，“由于行政力量保护，垄断企业内部治理普遍存在严重缺陷，隐含着重大经济风险，‘中航油’、‘中棉储’以及国有银行大案要案不断等，就是集中体现。”因此，把垄断与安全划等号恐怕不妥。

　　产权多元化

　　我们不妨来看看世界各国的石油工业体制，实行国家垄断经营的并不少，但基本是以产油国为主，中国油气资源并不丰富，所以更应该借鉴欧美等非产油国的石油工业体制。

　　美国石油工业发展较早，早期曾有众多私人企业从事石油开采和炼制，后来洛克菲勒的标准石油公司通过收购兼并，逐步占据全美80%左右的市场份额。20世纪初，标准石油公司因涉嫌垄断被判令解体，分为10家公司。目前美国主要有埃克森美孚、BP、壳牌、雪佛龙德士古等跨国石油巨头。

　　欧洲的石油工业主要是二战后在政府的支持下，以国有公司的形式发展起来的，例如英国石油公司、挪威石油公司、法国道达尔石油公司和埃尔夫石油公司、意大利埃尼集团等。20世纪80年代以来，政府对这些拥有实力的国有石油公司逐步实行私有化。不过，石油公司私有化后，政府仍然通过法律保持对其一定程度的控制。另外，欧洲石油市场比较开放，国际各大公司在这些国家都有一定份额。

　　从欧美的石油工业体制可以看出，其共同特点是市场较为开放，石油企业主要是以私有企业为主，但政府会对其有一定的控制。

　　对于中国来说，出于产业安全的考虑，政府会在一定程度上控制石油工业，而不是放任自流至于产权问题，短期内私有化比较难，但可以在国有控股为主的基础上，引入内资竞争者；且如前文所述，垄断也不等于安全，所以不建议中国在石油工业上采取垄断的办法。

　　如何打破垄断？这是一个系统工程，难以尽述，不过以下4点不容忽视。

　　首先，需要引入新的竞争主体，出于国家安全的考虑，可以先向内资开放，再考虑是否向外资开放；其次，明确能源主管部门的职能。虽然此次“大部制”改革中成立了国家能源局，但实际上，在石油巨头对价格有很强影响力的现状下，国家能源局在成品油定价权等问题的管理上受到诸多限制；再次，取消对油气公司在地域上和领域上的硬性划分，这种人为划分限制了企业之间的竞争；最后，取消政府定价和调拨系统，并逐步引入石油和天然气的市场定价机制，也就是专家一直呼吁的成品油价格改革。

　　这样的体制改革势必会涉及到很多利益主体，而且是强势利益主体，其推进过程自然要比单纯的资源价格改革复杂得多，也艰难得多。

　　在《能源法》（征求意见稿）中可以看到这样一个表述：“能源领域实行多元化投资产权制度。”不过，“关系国家安全和国民经济命脉的能源领域，实行国有资本控股为主体的投资产权制度。”虽然只有短短的一句话，但已经悄然开启了产权多元化大门，未来如何让法规发挥作用，最终打破垄断格局，恐怕还是一个任重道远的过程。(未经允许不得转载或摘编。《汽车人》杂志 电话010-63045013)