曾庆洪:制订《中华人民共和国车辆法》的议案

　　关于提请制订《中华人民共和国车辆法》的议案

　　一、案由

　　汽车作为人类生产出的大众化产品之一，不仅蕴含着人与自然之间的关系，而且蕴含着人与人之间的社会关系，直接或间接地与整个社会利益挂钩。汽车在给人类社会带来巨大的社会效益和经济效益的同时，也存在着安全事故隐患、交通堵塞、能源消耗、环境污染和危害人类身心健康等负面影响。

从法律的角度上看，从汽车产品的研发设计、投产制造到销售流通，直至回收利用各环节，无不与整个社会效益的创造密切相关。

　　改革开放30多年来，我国汽车行业配套法律法规和政策相应制订和出台，对我国汽车行业的发展起到了重大的指导和促进作用。但是，却一直缺少一部专门的法律进行系统规范和调整。长期以来，我国对汽车行业实行严格的行政管理，在法制化管理方面，缺少行业基本法的指导，导致法律法规不健全、依法行政不规范、政府管理职能分散、“多头管理”现象十分突出。这不仅浪费大量的人力、物力等公共资源，而且增加了汽车企业的负担，阻碍了我国汽车产业的健康发展。因此，《车辆法》的立法已经成为立法机关亟待解决的重要议题。这部法律的制订，对健全我国汽车行业的法律法规体系、改革汽车行业行政管理体制、统一产品认证型式、推动汽车管理法制化进程将起到巨大的推动作用。

　　二、案据

　　目前，我国汽车行业法律法规体系和管理体系还存在以下弊端：

　　1、法律法规不健全，政策贯彻实施不彻底

　　市场经济是法制经济，有市场必有法律，法律对市场主体的规范和引导影响深远，可以说，法律是规范政府、市场和企业边界最基本的制度性条件。尽管改革开放以来为扶持我国汽车行业的发展，国家已经围绕汽车行业制订和出台了一系列的法律法规和政策，但尚未建立起系统、科学和规范的行业法律法规体系，其中，《车辆法》的缺失不得不说是一大遗憾。作为汽车行业最高法律效力的《车辆法》迟迟得不到制订和出台，使得我国汽车行业的发展缺乏宏观的指导，各管理职能部门互相“打架”、推诿、扯皮的现象非常突出。《大气法》和《质量法》等相关的法律只涉及汽车管理的个别层面，而《汽车产业发展政策》、《汽车金融公司管理办法》等相关政策又是由各部委制订的，法律效力也不高，都或多或少存在功能性缺陷的问题。

　　同时，由于某些地方片面追逐地区利益，往往形成“上有政策，下有对策”的地方保护主义现象（如在解禁小排量汽车、实施油耗限值标准、禁止大吨小标和超载等方面有很多与政策不一致的做法）。使得很多中央政策无法获得贯彻实施，执法不严、违法不究的现象在一定范围内仍然存在，严重损害了行业的整体利益。

　　2、行业管理体制混乱，“多头管理”问题突出

　　随着我国汽车产业的发展，行业管理体制也历经多次变革，目前，基本上形成了国家发展和改革委员会、国家质量监督检验检疫总局、国家环保总局三大机构承担汽车产业管理职能的局面。同时，商务部、公安部、交通部和银监会等部委也涉及汽车行业各环节的管理。各部委机构在其职权范围内各自行使管理职能，先后颁布了《汽车产业发展政策》、《缺陷汽车产品召回管理规定》、《车辆购置税征收管理办法》、《二手车交易规范》、《汽车金融公司管理办法》等一系列的法律法规和政策。这些法律法规和政策对于引导我国汽车行业的发展是有积极作用的，但是，由于政出多门，难免有门户之见。不同的法规政策可能对同一问题存在不同的看法和要求，往往导致行业管理职能分散。一个政策的出台要综合权衡各方面的利益，而各部门均从自身利益出发，利益的权衡和分配难以协调，往往导致政策实施的流产，行业管理体制陷入混乱状态，严重制约了我国汽车行业的健康发展。例如，在汽车产品认证中，新车上市要通过国家发改委、国家认证委和国家环保总局的强制性认证，同时受《车辆生产企业及产品》公告、《强制性产品认证标志管理办法》、《3C认证管理》、《国家环保型式核准》等政策法规的调整。而公告认证、3C认证和环保认证有许多重复的内容，其中公告认证规定的检验项目总计为49项，3C认证规定的检验项目为47项，两者完全一致的项目有44项，也就是说，这两种认证的检测项目重复率达到了90%。企业所有的产品等于是做了两遍几乎一致的检测。

　　3、行业管理模式落后，行业监管不到位

　　我国目前的汽车行业管理模式基本上采取“生产前”准入制度管理，主要是通过行政手段设置严格的准入机制，限制汽车产品生产的数量。这种准入制度管理模式有利于扶持国内汽车生产制造商的发展和壮大，减少外国汽车产品和资本的冲击。但是，这种准入制度忽略了生产中的管理和生产后的监督，进而造成我国汽车产品在生产中和生产后的监管处于灰色状态。

　　此外，由于汽车行业行政管理体制的混乱和管理职能的分散，地方保护主义的盛行以及部门利益的权衡，再加上我国长期实行的“送检制”，将送检的主动权交给企业，这往往导致了生产过程汽车管理“机会主义行为”的盛行。另一方面，汽车行业生产后的管理环节，如注册登记、年度检查、税收监管、道路交通、金融保险、缺陷召回和报废回收等环节，涉及面广，管理复杂，难免造成汽车行业管理效能的低下，监管约束的不到位。

　　基于我国汽车行业法律法规体系和管理体系的以上弊端，我们认为，《车辆法》的制订和出台已经迫在眉睫，它的制订和出台将对我国汽车行业的发展产生积极的推动作用：

　　1、《车辆法》的制订和出台是健全我国车辆管理法律体系的首要任务，有利于解决汽车行业相关行政法规和部门规章交叉、重叠、冲突的问题。

　　2、《车辆法》的制订和出台是解决政出多门、多头管理、多重执法的关键措施，有利于理顺汽车行业的政府管理体制，完善行政管理模式，实现了事前、事中、事后管理的有机结合。同时，实行集中化的纵向管理模式，有利于减少重复管理，降低管理成本，提高管理效率。如在汽车产品认证中，可将公告认证、3C认证和环保认证统一起来，实行检验项目互认，减少重复的检验项目。另外，也有利于简化行政管理程序。如年检费、年票费、保险费、养路费等汽车使用税费管理，可以实行一站式收费制度，在条件成熟的地方，可以进行网上缴费、银行代扣方式缴纳税费。

　　3、《车辆法》的制订和出台有利于我国汽车管理法律体系和技术标准与国际接轨。随着汽车产业全球化步伐进一步加快，全球统一技术法规的联合国协议已经正式生效，中国是该协议的签署国，《车辆法》的制订和出台有利于汽车管理法律体系和技术标准与国际接轨。

　　三、方案

　　我国应借鉴发达国家汽车法制化管理的经验，结合我国的实际国情，从维护整个公众利益出发，制订《车辆法》，对汽车产品实行从研发设计、市场准入认证、生产制造、销售流通到回收利用各环节的法制化管理，建立完善的汽车行业法律法规体系。

　　《车辆法》作为汽车行业的最高效力的上位法，规定汽车行业的大原则，以统领并完善目前国内汽车行业的法律法规体系以及产品认证、注册、检测、维修、召回和报废等一系列的管理制度，明确各管理机构的基本职能与权责关系，通过法制化的手段来规范和约束汽车行业各管理部门的行政权力。

　　《车辆法》建议分十章。第一章是总则，主要包括本法的立法目的、相关术语的定义和解释；第二章是机动车认证制度，主要是规定机动车的认证体系；第三章是机动车注册登记，主要规定机动车注册登记制度；第四章是公路机动车安全标准，主要规定机动车的技术、安全、质量和环保等的要求和相关规定；第五章是公路机动车检查和维修；第六章是公路机动车的检测和机动车技术检测协会；第七章是汽车报废和回收制度；第八章是机动车注册登记机构和信息公开，主要规定机动车注册登记机构的相关制度；第九章是其他条款，主要规定针对已注册机动车的强制措施制度；第十章是罚则，主要规定违反《车辆法》必须承担的法律责任；最后是附则，主要规定法律的生效时间、其他相关法律的废止和法律本身的溯及力以及未决事项（详见附件1）。

　　附件1：《中华人民共和国车辆法》草案

　　附件2：美国、欧洲、日本车辆认证制度

　　以上议案已经以下各代表同意，现提请审议：　

　　附件1：《中华人民共和国车辆法》草案

　　第一章 总则

　　主要包括本法的立法目的、相关术语的定义和解释。

　　第二章 机动车认证制度

　　主要是规定机动车的认证体系：包括汽车产品的认证主体、认证形式和内容、认证标准和指标、认证程序、认证管理、认证收费和召回机制等机动车合格评审制度的规定。

　　第三章 机动车注册登记

　　主要规定机动车注册登记制度：包括机动车注册登记的机关、注册登记的法律效力、注册登记的程序、注册登记所需要的文件资料、注册登记的申报、注册登记标准、注册登记的事项、牌照和临时牌照的发放以及牌照的收费标准、变更和注销、注册登记的回复、登记机关和申请登记人必须遵守的事项。

　　第四章 公路机动车安全标准

　　主要规定机动车的技术、安全、质量和环保等的要求和相关规定。如机动车设备必须达到的标准：发动机、动力传动、车轮车轴、操纵系统、刹车、燃料、电子、车体车身、物品装载装置、噪音、防火装置、乘员规定和最大载重量等机动车设备必须达到的标准和要求；如机动车安全技术的附加条款，各地区可以在工业和信息化部规定范围内附加条件；机动车的构造必须符合工业和信息化部规定的技术标准和环境污染控制以及其他质量安全规定。

　　第五章 公路机动车检查和维修

　　主要包括机动车所有人对机动车的日常检查和维修义务的相关规定；机动车维修机关和人员维修机动车的职业资格准入制度。

　　第六章 公路机动车的检测（国家机构的年度检测）和机动车技术检测协会

　　主要包括机动车的检验方法、年检机关、检验年限、检验证书的申请、注册、再申请的制度规定；同时规定相关的技术检验机构和部门组成设立机动车检测协会的制度：包括协会的设立、组成、时间、地点、管理权限、具体业务、管理制度、财务制度、监督制度、解散等制度规定。

　　第七章 汽车报废和回收制度

　　主要规定机动车的报废和回收处理制度。包括机动车报废回收业的种类、申请报废制度、报废认证标准和技术安全标准、报废回收企业制度、报废回收企业必须遵守规则、报废回收企业检查员的职业资格准入制度。

　　第八章 机动车注册登记机构和信息公开

　　主要规定机动车注册登记机构的相关制度。包括注册登记机构的名称、性质、功能、业务、管理职权、相关资料和档案的存档、注册登记事项的上报和处理程序；也包括注册登记信息的登记和公开，比如信息提供机关提供信息的时间、内容、程序以及公众查询相关信息的规定。

　　第九章 其他条款

　　主要规定针对已注册机动车的强制措施制度：包括强制扣押、临时扣押机动车的执行机构、执行程序、执行内容、执行标准的规定；机动车所有人或相关被执行人对强制措施的复议申请制度的规定。

　　第十章 罚则（法律责任）

　　主要规定违反《中华人民共和国车辆法》必须承担的法律责任：包括民事责任、行政责任、刑事责任，其根据相关条款予以相应的处罚。

　　附则

　　主要规定法律的生效时间、其他相关法律的废止和法律本身的溯及力以及未决事项。

　　附件2：美国、欧洲、日本车辆认证制度

　　由于各国具体政体、国情不同，经济发展水平不同，汽车工业规模不同，发达国家汽车认证管理方式也不尽相同，大体形成了美国、欧洲、日本三种类型。这三种认证，经过几十年的运转和不断改革，体系已相当完善，成为其他国家建立汽车认证管理制度的样板。

　　一、美国—自我认证 强制召回

　　1953年，美国在世界上首先颁发《联邦车辆法》，政府由此开始对车辆进行有法可依的管理。与美国的政体一样，美国汽车法规有联邦法规，也有州法规。按照美国汽车联邦统一的汽车认证。它主要分为两个部分认证：安全认证和环境保护认证。美国汽车业实行的是“自我认证”，即汽车制造商按照联邦汽车法规的要求自己进行检查和验证。如果企业认为产品符合法规要求，即可投入生产和销售。因此说，“自我认证” 体现了美国式的自由——汽车企业对自己的产品具有直接发言权。美国政府主管部门的任务就是对产品进行抽查，以保证车辆的性能符合法规要求。在美国，汽车安全的最高主管机关是隶属于运输部的国家公路交通安全署（NHTSA）。为确保车辆符合联邦机动车安全法规的要求，NHTSA可随时在制造商不知情的情况下对市场中销售的车辆进行抽查，也有权调验厂家的鉴定实验室数据和其他证据资料。如果抽查发现车辆不符合安全法规要求，主管机关将向制造商通报，责令其在限期内修正，并要求制造商召回故障车辆，这就是所谓的强制召回。同时，如果不符合法规的车辆造成了交通事故，厂家将面临高额惩罚性罚款。在这种严厉的处罚背景下，汽车企业对产品设计和生产过程中的质量控制不敢有丝毫懈怠，而且对召回非常“热心”，一旦发生车辆质量瑕疵，就主动召回，否则，被公路交通安全署查出，后果不堪设想。因此美国的自我认证方式，尽管表面看来较宽松，实际上汽车企业要真正为自己的产品负责，所有制造商并不敢弄虚作假。

　　二、欧洲—型式认证 自愿召回

　　欧洲各国实行的虽然也是认证制度，但与美国有较大的区别就在于美国是由企业自己进行认证，欧洲则是由独立的第三方认证机构进行认证。而且欧洲对流通过程中车辆质量的管理没有美国那样严格，他们是通过检查企业的生产一致性来确保产品质量的。因此可以说，美国对汽车的管理是推动式的，政府推着企业走；而欧洲则是拉动式的，政府拉着企业走。欧洲各国的汽车认证都是由本国的独立认证机构进行的，但标准则是全欧洲统一的，依据的是ECE法规、EC指令，主要有E标志认证和e标志认证两类。E标志源于ECE法规。这个法规是推荐性的，不是强制标准。也就是说，欧洲各国可以根据本国具体法规操作。E标志证书只涉及的产品是零部件及系统部件，不包括整车认证。获得E标志认证的产品，是为市场所接受的。e标志是欧盟委员会依据EC指令强制成员国使用整车、安全零部件及系统的认证标志。测试机构必须是欧盟成员国内的技术服务机构，比如德国的TUV、荷兰的TNO、法国的UTAC、意大利的CPA等。发证机构是欧盟成员国政府交通部门，如德国的交通管理委员会（KBA）。像欧元在欧盟成员国自由流通一样，获得e标志认证的产品各欧盟成员国都认可。要获得E标志或e标志，首先产品要通过测试，生产企业的质量保证体系至少要达到ISO9000标准的要求。据德国的认证机构TUV介绍，德国对汽车质量保证体系审核及认证标准很严，依据的是ISO9000、QS9000、ISO14000、VDA6.1等标准。在该机构出示的汽车认证流程表中，检验项目达47项之多，除了噪声、排放、防盗、刹车等基本项目外，仅车灯就有6项。另一方面，与美国不同，欧洲实行企业自愿召回，企业发现车辆有问题，就可自行召回，但要向国家主管机关上报备案。但如果企业隐瞒重大质量隐患或藏匿用户投诉，一经核实将面临处罚。

　　三、日本—独具特色的型式认证

　　日本汽车型式认证制度产生于50年代，迄今已有40多年的历史。日本的汽车认证制度总体上来讲与欧洲一样，是型式认证制度，但也很有特色。之所以有特色，是因为它的认证体系由《汽车型式指定制度》、《新型汽车申报制度》、《进口汽车特别管理制度》三个认证制度组成。根据这些制度，汽车制造商在新型车的生产和销售之前要预先向运输省提出申请以接受检查。其中，《型式指定制度》对具有同一构造装置、性能，并且大量生产的汽车进行检查。《新型汽车申报制度》针对的是型式多样而生产数量不是特别多的车型，如大型卡车、公共汽车等。《进口汽车特别管理制度》针对的则是数量较少的进口车。 代表日本型式认证制度特点的应该是《型式制订制度》，该制度审查的项目主要有：

　　1、汽车是否符合安全基准（车辆的尺寸、重量、车体的强度、各装置的机能、排气量、噪声大小等等）。

　　2、汽车的均一共同性（生产阶段的质量管理体制）。

　　3、汽车成车后的检查体制等。

　　以上的检验合格后，制造商才能拿到该车型的出厂检验合格证。但获得型式认证后，还要由运输省进行“初始检查”，目的是保证每一辆在道路上行驶的车都要达标。达标后的车辆依法注册后就可以投入使用了。但如果投放市场的车辆与检验时的配备不同，顾客可以投诉。日本实行的召回制是由厂家将顾客投诉上报运输省，如果厂家隐瞒真相，将顾客的投诉置之高阁，造成安全问题后，政府主管部门会实行高额惩罚。