甘肃兰州路桥费争议调查：变成进城费?

　　■采访手记

　　2009年3月29日，甘肃省内媒体报道了兰州市七里河区一面包车为逃避“路桥费”而发生连环事故的一则新闻。消息传出，这个备受争议的收费项目再次成为人们热议的话题。其实，自国家实施“费改税”政策以来，取消“路桥费”早已成为兰州市民的最大期盼。

然而，随之而来的却是失望与无奈，“路桥费”问题再次刺痛了兰州市民特别是广大车主的神经。

　　■本报记者 仵树大 朱江漫

　　2007年11月1日，甘肃省兰州市依据省政府下发的《关于同意兰州市征收路桥车辆通行费的批复》（以下简称《批复》）开始征收起“路桥费”，而在“路桥费”征收之初，就遭到了来自多方的质疑。

　　兰州市民及外来车辆，在承受这个未闹明白来龙去脉的收费项目一年多后，似乎对摆脱这项额外支出的费用看到了一线曙光。

　　取消公路养路费

　　2008年12月22日，财政部、国家发改委、交通运输部、监察部、审计署等五部委联合下发通知，公布了取消公路养路费等六项收费政策细则。决定自2009年1月1日起，在全国范围内统一取消公路养路费等六项收费。

　　国家五部委强调，今后除国家法律、行政法规和国务院规定外，任何地方、部门和单位不得设立新的与公路、水路、城市道路维护建设以及机动车辆、船舶管理有关的行政事业性收费和政府性基金项目。

　　各地区、各有关部门违反国家行政事业性收费、政府性基金审批管理规定，越权出台与公路、水路、城市道路维护建设以及机动车辆、船舶管理有关的收费基金项目均一律取消。

　　国家这项利民的好政策颁布实施之后，兰州市民满怀期待，希望能够取消“路桥费”。然而，兰州市收费部门的作为似乎与公众的期待背道而驰。

　　在春暖花开、草长莺飞的3月，当兰州市民准备利用双休日和短暂假期自驾车出游，享受和煦春风之时，兰州市路桥收费管理处办公室的一席话犹如一记重锤，再次敲碎了兰州市民心中的希望。

　　在接受兰州市几家媒体记者采访时，收费管理处的有关负责人说：“根据天津市等城市的做法，以及国务院颁布的《城市道路管理条例》，兰州市的城市路桥建设费可以征收到2028年，到时，兰州市将视收费还贷情况确定终止收费的时限。”

　　也就是说，即便到了2028年，兰州市收费还贷或许还不能终止……

　　一时间，风波未平的兰州市，瞬时又被激起了千层浪。

　　公众心声：

　　不该征收“路桥费”

　　国家实行费改税后，公众切实感受到了这个惠民政策带来的好处，对国家减轻百姓经济负担表示欣慰。与此同时，继燃油税改革之后，国家五部委出台了相应的细则，目的就是进一步规范各地的乱收费行为。

　　而这一切好像与兰州市的广大市民无关，多年的期望，等来的却是失望与无助，兰州市的“路桥费”仍在继续征收，更让车主们失望的是兰州市路桥收费部门那个长期收费的回应。

　　“地方政府的规定，我们不能违反，不缴费就会耽误工作，这样损失会更大，没有办法，只能缴啊。”记者在与兰州市一家物流公司的郑经理聊起“路桥费”问题时，他那南方人特有的温和眼神中夹杂着更多的无奈和不解，“都是中国的城市，为什么在执行国家政策时会出现这么大的差别呢？更何况，兰州市作为经济不发达地区，在金融风暴的冲击下，企业面临很多困难和压力，还有行业间的竞争，在这种情况下，反而还要多出这些不透明的费用。”

　　记者了解到，该物流公司拥有几十辆大小不等的运货车辆，每年仅路桥费一项就要支出3万多元。郑经理表示，这额外支出的3万余元完全可以为员工提高福利待遇，以保证在危机重重的情况下稳定军心，保证公司的各项业务运转顺利。

　　郑经理还谈到，政策透明或许就可以减少一些不必要的猜疑和纷争，如果“路桥费”应该收取，请政府告知大家，这笔费用征收的原因和用途，再配以强有力的监管部门对其监督检查，以保证真正做到“取之于民，用之于民。”

　　兰州市某汽车租赁公司的总经理杨先生认为，所有车辆只要进兰州市就得交钱，似乎有“留下买路钱”的意思。国家实行费改税后，已经通过燃油税的征收代替了养路费，那么兰州市出台“路桥费”政策的理由又是什么？这些钱又将用在什么地方呢？即便是用来修路、修桥，可这两年来道路状况也没有大的变化。

　　路桥费简直就是进城费

　　当记者问及杨先生公司的十几辆车是否已经交过“路桥费”时，他说：“就交了3辆车，因为收取‘路桥费’不合理，收费人遇到较真儿的人不收也罢。”

　　在兰州市天水路北路高速公路收费站，记者与一辆“京M”开头的黑色轿车车主高先生了解得知，他是在兰州市做生意的，常常要开车在三县五区谈项目、办事情，每进兰州市就得交一次“路桥费”。对于此项收费，他有些不解。“出兰州市区到皋兰县办个事情，车调头再回兰州市区就得交钱，难道皋兰县不属于兰州市管辖吗？在我看来，所谓的‘路桥费’就是‘进城费’。”

　　记者在走访中发现，“路桥费”争议的焦点来自两个方面：一是地方收费依据；二是收取费用后的用途。而更多的车主则呼吁有关部门是否可以考虑停止征收“路桥费”。

　　那么，“路桥费”征收的主要依据在哪里？记者几经周折，终于找到一份甘肃省政府的《批复》，该《批复》中提出：一、根据国务院清理整顿收费公路和收费站点的规定，同意你市（兰州市）设置岸门、沙井驿、晏家坪、大沙坪、徐家山、东岗收费站，并设东岗收费站东金公路副站，对过往车辆收取车辆通行费……二、凡兰州市区机动车和过往经批准设置收费站的机动车，除减、免征收通行费的车辆外，一律交纳车辆通行费……三、以上标准为试行收费标准，试行收费期2年……

　　《批复》中，按照客货车辆的吨位和座位规定，每年收取费用在500元至1800元之间不等，落款日期为2007年5月15日。

　　市民与收费部门交锋

　　4月3日，一个极为普通的日子，对于兰州市民而言，终于有机会与路桥收费部门的相关负责人面对面质询了。就在这一天，由兰州市消费者代表、网民代表、兰州市建委负责人、路桥收费单位相关负责人、甘肃省的法学专家、省内外媒体参与的座谈会按时召开了。

　　座谈会上，“路桥费”收费单位兰州城市发展投资有限公司（以下简称城投公司）总会计师李向平代表城投公司申明，路桥收费所依据的政策法规：一是国务院《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》中“在西部地区基础建设中，扩大以基础设施建设项目收费权或收益权为质押发放贷款的范围”优惠政策；二是国务院颁布实施的《城市道路管理条例》第19条规定；三是甘肃省政府的《批复》；四是兰州市政府令（2007年第2号）《兰州市贷款建设路桥车辆通行费征收管理办法》。

　　“要用足、用活有关政策。”李向平说，在国家试行对外开放政策指引下，各地政府在改善城市经济发展环境，推动城市现代化建设中，都曾不同程度受到资金短缺的制约，全国各省、自治区、直辖市政府都是采取“先贷、借款、边建设、边收费、再偿还”的办法解决这一突出矛盾的。目前，全国近百个城市均已开征路桥车辆通行费。其中，包括上海市、天津市、重庆市等城市。

　　据李向平介绍，截至目前，兰州市路桥建设贷款累计余额已达106．2亿元，平均每年需要偿还本息22．05亿元。按照兰州市的财政状况，在承担了社会保障、政府运行后，已无法筹集新的城市建设资金和还本付息资金。

　　因此，本着人民城市人民建的精神，征收路桥车辆通行费，不但有利于减轻政府的还贷压力，保证兰州市今后基础设施项目建设的顺利实施，而且有利于促进兰州城市建设步入良性循环的轨道。

　　针对兰州市“路桥费”争议的焦点，兰州市消费者代表与相关负责人首次展开面对面的“交锋”。记者在座谈会上记录下了消费者代表田先生质问路桥收费方的对话片段。

　　田先生：“城市道路能不能收费？”

　　李向平：“可以！”

　　田先生：“依据的是哪条法律法规？”

　　李向平：“国务院颁布实施的《城市道路管理条例》第19条规定。”

　　田先生：“请李总逐字逐句读一下。”

　　李向平：“市政工程行政主管部门对利用贷款或者集资建设的大型桥梁、隧道等，可以在一定的期限内向过往车辆（军用车辆除外）收取通行费，用于偿还贷款或者集资款，不得挪作他用。收取通行费的范围和期限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”

　　田先生：“里面有‘城市道路’吗？”

　　李向平：“大型桥梁、隧道就是城市道路。”

　　……

　　当甘肃省行政学院法学教研部副主任、副教授黄梅兰拿出一张印有2010年路桥缴费标示的纸张质问《批复》中明确规定试行收费期为两年，为何2010年的路桥费已经开始征收时，在媒体的闪光灯下，等待的是收费部门的沉默。

　　而后，兰州市建委有关负责人解释说，试行收费期两年，并不意味着要取消，而是为了进一步规范。在此期间，兰州城投公司首次公布自2007年11月1日以来的“路桥费”大致收支情况：目前收取“路桥费”两亿元，其中每年管理机构费用开支约1000万元。有关负责人表示，应市民和媒体的要求，随后将定期公开收支细节。

　　座谈会后，田先生在接受本报记者采访时显然有些激动。“试问，兰州市有超过一公里的桥梁吗？有隧道吗？”他说，实际上，收费单位事先就知道收取“路桥费”的做法有不妥之处。因此，“路桥费”从一开始就在“躲猫猫”，此前不让公众看到省政府关于“路桥费”的批复。同时，在省政府新的收费时间没有批复之前，已经出售批复期之后的“路桥费”，再提出根据天津市的经验，兰州市路桥费可以收到2028年。法律、法规是刚性的东西，能灵活运用吗？

　　专家对“路桥费”提出质疑

　　对于兰州市“路桥费”征收的合法性，一些专家也发表了不同的看法。

　　中共甘肃省委党校经济社会发展研究所所长李含琳教授认为，对于兰州市的“路桥费”问题，实际上是个建设创新型政府的问题。

　　按照中央和国务院的要求，建设创新型政府是当前政府体制改革的重点。所谓创新型政府，其实就是讲政府的先进性、公共性和服务性。从执政的角度来看，所谓创新型政府，就是要求我们的政府行为和政策执行，必须“有则改之，无则加勉”。可遗憾的是，在西部许多地方我们能够看到的，却与这样的要求相反。

　　李含琳说，从兰州市地区爆发出的关于“路桥费”的争议中，我们可以看出，兰州市政府在贯彻落实科学发展观方面、在建设创新型政府方面、在构建“和谐兰州”等方面还有一定的距离。如果这种看法是不对的，那么，我们如何解释所发生的许多事情：兰州市之所以要征收“路桥费”，其理由之一就是因为天津市等地区也在征收，“天津等地”能作为法律依据吗？至于提到的国家西部开发政策当中的“路桥费”征收特例问题，那是很清楚的，特指涵洞、隧道和大型桥梁，而兰州市是“四个面向”的征收。

　　“我在很早以前就提到，甘肃省对外开放的逻辑关系应该是，先搞好对内开放，才能搞好对外开放。”李含琳指出，多少年过去了，甘肃省的对外开放水平几乎没有多大变化，反而又增加了许多新的藩篱。兰州市政府这样做，在一定程度上对甘肃省的对外开放是有重大影响的。也就是说，先不要讨论该不该征收“路桥费”的问题，就是为了让外界对甘肃省的改革开放有一个好的形象，对甘肃人有一个好的评价，对兰州市有一个好的概念，也应该立即取消“路桥费”。

　　兰州大学法学院一位不愿透露姓名的法学教授认为，首先要考虑的是兰州市市区“路桥费”征收的合法性问题。行政机关权力来源的法律依据不足。我国对还贷公路路桥费征收有关的效力层级最高、最具权威的法律依据是1998年八届人大制定的《中华人民共和国公路法》和2004年国务院制定的《中华人民共和国收费公路管理条例》。

　　兰州市将市区还贷城市道路纳入收费范围无疑对《公路法》指称之“公路”的概念有扩大解释之嫌，或者将《城市道路管理条例》规定之“大型桥梁、隧道”的概念有变通解释之虞。纵观已经生效的有关还贷公路收费的法律、法规，并没有一部法律或者有关的法律条款能够明确地对城市市区还贷“城市道路”的收费做出规定。而且其依据的法律多是国务院制定的行政法规地方政府规章，显然其效力层级说服力不足。

　　其次是收费范围于法无据。《公路法》第59条、《收费公路管理条例》第10条以列举的方式对收费公路的范围做出了明确的规定：“县级以上各级人民政府对符合一定技术等级和规模的还贷公路可以收费”。同时也做出排除性规定：“对二级以下公路不得收费”。从相关规定来看，兰州市市区城市道路属于国家对公路技术、等级划分的哪一类？如果可以对《公路法》之收费公路进行扩大解释，那么具体哪些路段可以收费，哪些路段可以不收费？

　　第三是收费期限模糊不清。一般而言，对还贷公路路桥费征收的合法性质疑，主要集中在还贷期完结之后，政府继续收费是否合法的问题上。

　　这位教授进而指出，不论是城乡公路，还是城市道路，理应都是政府提供给公众的公共物品。公民作为合法的纳税人和缴费人，应该有权利要求政府履行职能，无偿提供公益性设施。政府为公众提供公共服务，应当“取之于民”，更应该“用之于民”。

　　在国家对车辆税费改革的大背景下，本着“多使用、多收费”的公平原则，增收燃油税，然而，如果对城市还贷道路进行收费也本着相同的原则，对行政相对人进行“双重收费”，孰不知这样的公平原则公平在哪里。同时，还要防止权力的恣意，就要对权力进行有效、全面的监督。针对“路桥费”的征收，应当建立权力对权力，权利对权力的两套监督体制。当然，监督的前提是公开，让“路桥费”的征收在阳光下执行。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，“路桥费”不属于国家秘密、商业秘密和个人隐私的范畴，应当向社会公开收费项目、还贷情况、收费标准、收费用途、预测还款期限等信息，让公众知道，实现公民的知情权。

　　兰州市路桥收费争议由来已久，孰是孰非，相信自有定论，本报将继续关注兰州市路桥收费争议的有关问题。