(搜狐汽车评论 王长勇/文)
违章驾驶,落到交警手里——接受罚款!虽然心里不愉快,但驾车者的选择,除了老老实实接受处罚,还要记住——不再违章,罚款起到了应有的作用。
但现实中,经常是驾车者没有违章,交警也开罚单,难道从事了交警职业就会喜欢上罚款?
罚款的目的是为了减少违章,对没有违章者也罚款,已经超出了处罚的本意,变成了一种获取收入的手段,而且是一种非法的手段。
在成熟的市场经济国家,为国家组织收入的主要是税务部门,方式是通过税收。但在中国,从建国到现在,除了税务部门收取税收外,许多政府部门可以用各种名义组织收入,这便是过去常说的政府预算外资金收入,现在的新说法是政府非税收入。
什么是政府非税收入呢?按财政部的定义,就是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金,是政府财政收入的重要组成部分,是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。
非税收入的范围包括:行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。
可以看出,交通罚款作为政府非税收入的一项收入,列在罚没收入中。交警罚款所利用的——是政府权力,乱罚款就是他没有依法利用这种权力。显然,交通罚款在充当处罚手段的同时,又赋予其组织收入的职能,直接导致了乱罚款的出现。
事实上,在建国初期,就已经有了政府非税收入,为什么那时极少有乱罚款、乱收费现象呢?是人们的思想觉悟高吗?这是一个原因。更重要的原因——建国初期,国家财政统收统支,实行高度集中的财政管理体制,当时政府的非税收入项目少,资金数额不大,主要是国有企业上缴利润、机关生产收入、地方公粮附加等,大部分非税收入项目放在预算内,由财政部门统一征收管理,基本上是预算内管理和财政收缴。
既然部门的非税收入都要统一上缴,花多少也是统一由财政拨款,和部门罚款、收费的多少没有关系,谁还会去干违法、费力又没什么利益的乱罚款乱收费呢?
1978年,中国开始了经济体制改革,中央政府为了进一步扩大地方政府和企业的自主权,调动地方和企业的积极性,缓解财政压力,非税收入收缴实行分散管理,大部分非税收入未纳入预算,以预算外资金的形式由各部门和单位自收自管自用。
1986年,国务院颁布《关于加强预算外资金管理的通知》,正式提出预算外资金的概念,“是由各地区、各部门和各单位依据国家有关法规,自行提取、自行使用的不纳入国家预算的资金。”其性质是国家为了刺激各个地方政府和部门发展经济、举办实业的积极性,而留给地方和部门的机动财力。从此,政府明文将财政资金切割为预算内、预算外两部分,并明确规定了预算外资金的所有权与使用权归属地方、部门和单位,形成了事实上的国家预算双轨制。
这一时期,许多地方和部门的经费得不到保障,政府就允许各地和部门自己设立收费项目。用罚款收入弥补经费不足,成了交通管理部门的首选。这样,在获得收入的驱动下,乱罚款现象开始蔓延。这样一种政策导致的结果,是地方和部门从局部利益出发,超越权限乱收费、乱摊配、乱罚款、乱设基金,到了1993年,全国预算外收入为1317.83亿元,相当于当年国家财政收入的32.9%。
对此,1996年,国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》,重新界定了预算外资金的范围,明确了预算外资金的所有权、使用权不再是部门、单位,而是政府,预算外资金的性质是财政性资金,必须纳入财政管理。
1999年,财政部等五部委联合下发《关于行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》,提出对行政事业性收费和罚没款收入实行“单位开票,银行代收,财政统管”的管理制度。自此,非税收入全部纳入财政专户管理、并逐步纳入预算管理为目标,开始了非税收入“收支两条线”的管理改革。交通违章罚款作为其中一项,也纳入改革范围。
2002年7月,收入收缴改革正式开始试点,通过设立新的收缴账户体系、规范收入收缴程序、加强健全票据监管,对非税收入的收缴管理进行了全面的改革。
2004年7月23日,财政部发布了《关于加强政府非税收入管理的通知》,重新明确了非税收入的概念和范围。
纵观中国非税收入收缴改革历程,是以预算外收入改革为主线,历经了从放权到集中的漫长过程。可以看出,自1996年以后,政府将基金、罚没收入、行政事业性收费等收入纳入预算管理的步伐加快,目前,这些资金大部分已经纳入了预算管理,并且,随着部门预算改革的不断深入,预算内外资金逐步统一纳入部门预算编制范围。
目前,改革取得的成果,是将非税收入的所有权、使用权与部门脱钩,比如交通罚款,由交警开票、银行代收、财政统管。但是,为什么现在交警乱罚款仍然非常普遍呢?
原因在于,目前只是改革了收入收缴管理制度,交警罚款的多少和所在部门获得拨款的多少仍然存在联系。对此,财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》中,专门制定了政府非税收入分成管理政策,规定政府非税收入分成比例,应当按照所有权、事权以及相应的管理成本等因素确定。涉及部门、单位之间分成的政府非税收入,其分成比例应当按照财务隶属关系分别报财政部或省、自治区、直辖市财政部门批准。
也就是说,财政收缴的交通违章罚款,将按比例返还征收主管机关一部分。这样做的理由,一是考补充罚款征收和管理的成本,二是用来弥补交警公用经费的不足,三是给征收机关一定利益激励,以免其积极性不足,使执法行为走向另一个极端——该罚不罚。
因此,交警罚款多少与执法机关的利益链条,没有因收入收缴制度的改革而完全改变。
但是,改革的最终目标,是通过编制综合财政预算,实现政府税收与非税收入的统筹安排。当然,将来交警执法的经费来源,财政必须足额给与保障,这是彻底解决交警乱罚款前提,也是实现政府非税收入管理法制化的重要前提。
乱罚款——难道只是交警的错吗?显然不是!
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