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多年来，中国汽车工业主要生产载货汽车和越野汽车，轿车只有产量不大的高级领导和迎宾用的红旗牌轿车，以及各企事业单位公务或商务用的上海牌轿车，不足部分靠进口车补充。在国民经济发展的背景下，BJ212越野车一度成为轿车在公务和商务方面的“替代品”，产量逐年增加仍然供不应求。随着改革开放的深入，商务和外事活动增加，工作节奏加快，生活水平提高，中国轿车生产不能满足日益增长的社会需求的不足暴露出来。从1980年开始，轿车进口量逐年增加，引起社会各界的关注。人们开始改变轿车是奢侈品的传统观念，越来越多的人认识到轿车是一种不可缺少的现代交通工具。
1981年到1987年国务院相继3次发出通知，要求进一步严格控制轿车进口，但是轿车进口时有反复。从1987年至1990年，每年进口轿车仍保持在3万辆以上。这样，从1981年到1990年10年间共进口轿车351042辆，相当于同期国产轿车165910辆的2．12倍，累计用外汇近30亿美元，这一事实说明发展轿车势在必行。
从1983年开始，“中国要不要发展轿车工业”、“如何发展轿车工业”成为人们争论的焦点。国务院有关部门，不少省、市以及许多企业、科研所纷纷组织研究论证。各个行业的专家学者们积极参与研讨，献计献策。1982——1983年前后，在论证中国汽车工业发展时，提出轿车需求预测和发展轿车工业的建议。其时，北京、广州、上海、天津都在积极筹划轿车项目。
中国发展轿车工业具有战略意义，涉及诸多方面，必须由中央领导做出决策。
1984年7月27日，国务院召集各有关方面领导座谈汽车工业发展问题，重点讨论轿车工业发展。同年8月11日，在北戴河召开的中央财经领导小组会议，再次讨论汽车工业发展，主要是轿车工业发展问题。这是形成中国发展轿车战略决策中的一次重要会议。参加会议的有中央和国务院领导，以及国家计委、经委、中财委、机械部和中汽公司的领导。会后下发的会议纪要指出，随着国民经济发展，小汽车（指轿车）的需要量也会很大，如出租车不但城市需要，中小城镇和经济发达地区的农村也很需要，家庭私人用车也会逐渐增多。汽车工业的规划和发展要考虑到这种趋势，组织专业化、大批量生产或进口一些散装件在国内组装，以缓和供需矛盾。近期不发展成本高的高级轿车，要大力发展质量好、成本低的中档以下的经济型用车。这表明，中央对发展轿车工业的基本方向已经有了比较明确的构想。1985年12月3日，胡耀邦、胡启立在中南海接见中汽公司董事长李刚等人，就轿车进入家庭、轿车价格、轿车生产等问题发表了意见。认为随着经济的发展、人民生活的提高，私人购买小轿车的时代终究会到来，轿车工业发展应该列入“七五”计划。
1986年国家科委根据国务院关于轿车工业“七五”期间首先做好前期准备工作的要求，会同国家经委共同组织轿车工业的发展研究课题。在题为《发展轿车工业，促进经济振兴》的研究报告中，提出发展轿车工业的构想和应采取的措施。当时的国家领导人分别对该报告作了批示。
1987年5月，国务院经济技术社会发展研究中心和国务院决策咨询协调小组，在二汽召开中国汽车工业发展战略讨论会。会后向国务院提交了《关于发展我国汽车工业的建议》的报告。报告提出关于中国小轿车的发展与普及，以及中国汽车工业发展战略的建议。
同年8月12日，由国务院副总理姚依林主持在北戴河召开会议，听取中汽公司的汇报。会上明确轿车工业定点为上海、一汽、二汽三家，在车型及发动机档次上三家要分开，到一定时候，为促进竞争也可以相互适当交叉。这次会议之后，形成了中国建设三个大型轿车基地的决策。
1989年3月，国家发布了《产业政策要点》，已经批准的轿车项目列为国家重点支持项目。至此，中国要大力发展轿车工业，基本形成建设“三大（上海、一汽、二汽）、三小（天津、北京、广州）”轿车生产基地的格局。
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