税改看台 美国和日本怎么征燃油税？

　　12月5日，国家发改委、财政部、交通运输部和税务总局联合发布公告，就《成品油价税费改革方案（征求意见稿）》向社会公开征求意见。燃油税一般也称为燃油消费税、汽油税和汽车燃油税，它属于消费税的一种，是使用费性质的消费税。

发达国家普遍实行燃油税，并形成完整的征收体系。选择能源丰富的美国和资源匮乏的日本的燃油税为例进行比较，我们对燃油税或许可以有所理解和借鉴。

　　美国和日本的燃油税

　　美国是较早征收燃油税的国家，从1919年俄勒冈州开征汽车燃油税为开端，到1929 年所有的州都已开征燃油税。除各个州征收燃油税外，美国联邦政府也征收一定的燃油税。燃油税在美国各州呈现出不同特点，征收办法也各不相同。美国联邦燃油税征税对象主要是燃油以及各种燃料，包括普通汽油、乙醇汽油、煤油、柴油、压缩天然气、液化石油气、航空燃料等。

　　美国联邦燃油税的纳税人包括进口商、混合燃料的生产商、油气管道运营商、油轮运营商、分销商、炼油厂、油气储存库（站）。美国的燃油税与其他经济合作与发展组织（OECD）国家显著不同的是，美国的柴油税率高于汽油税率；而其他OECD国家的汽油税率一般是燃油税税率中最高的，柴油、工业用重油以及加热油税率则较低。美国大部分州还在燃油消费税的基础上征收附加销售税。

　　美国大部分汽油都使用在公路交通上，因此美国对汽油都要先征税，小部分非公路用途的汽油可申请退税。联邦燃油税用染色方式区分应税和免税的柴油和煤油。染色油基本上先不征税，火车、公交车、商业飞行用染色油适用极低的税率。如果把染色油用于应税项目，一旦查出，将被处以重罚。联邦对燃油税的减免主要包括：州和地方政府、学校、军队、加热、农业发电厂、火车、公交车、商业捕鱼、救护用飞机、商业飞行和其他非公路运输使用的燃油（料）。但农业和取暖等用油，要使用规定颜色的柴油才能免税。

　　日本由于能源极度匮乏，十分重视节能。日本的燃油税有4个税种，汽油税、柴油税、天然气税和地方道路税。其燃油税的征收范围在发达国家中最广，是专门为公路建设和养护的特定支出而征收的税。日本所有的燃油税都采取价外征收，从量定额。其中汽油税和地方道路税的征税对象是汽油，以“升”为计量单位。道路使用税以出厂的石油产品为税基，同石油消费税一并征收。柴油税的征税对象是使用柴油的汽车，也以 “升”为计量单位。天然气税的征税对象是液化天然气，天然气税是对石油消费税的扩大和补充。日本的燃油税税率若干年规定一次。

　　在征收环节上，日本的汽油税和地方道路税是汽油从仓库装运时征收；柴油税是使用柴油的汽车所有人在购买柴油时征收。燃油税属中央和地方共享，燃油税一半归中央，用于公路建设和维护；一半归地方，用于地方维护公路。日本对燃油税的减免主要包括：对出口、煤油、飞机专用油、石油化学用油免汽油税；对船舶动力源、铁路车辆、农林经营用、钢铁、电力或化学工业原料免柴油交易税。

　　美日两国燃油税的主要同异

　　两国有一些主要的相同点。美国和日本都通过制定机动车燃油经济性标准，实施车辆燃油费等促进其制造业的改革、降低油耗、提高燃油效率、引导消费者购买低油耗汽车。实行燃油税的目的基本是一致的。一是为了保护环境，将燃油税作为收入来源；二是在取得收入的同时，减少燃油消费量，提高能源的利用效率。美国和日本对燃油税都是采取从量征收。

　　美国和日本燃油税收入的管理和使用大体相同，都实行基金预算，建立公路建设基金，专款专用，主要用于道路建设和汽车运输环境的治理。如美国在1956 年成立了“联邦公路信托基金”。国内产品税中某些与公路有关的税收收入，如汽油税等，都归入该项专用基金。日本也建立了“道路建设改善特别预算账户”，将石油消费税、道路使用税和天然气税都归入该账户，专门用于道路建设和环境治理。而且日本是把征收燃油税的全额用于道路维护。美国和日本都对农业、牧业、渔业、取暖等特定行业领域用油都采取了低税、免税、补贴等办法。

　　其不同点主要在于征收范围不相同。美国联邦燃油税征收对象包括燃油（汽油、柴油等）以及各种燃料。州燃油税的征税对象包括汽油、柴油、煤油、特殊燃料。日本燃油税的征收范围比美国更广，燃油税的征税对象包括汽油税、柴油税、地方道路税和天然气税。

　　征收环节也不太一样。美国对汽油和柴油的纳税环节以进口、生产和销售为主，而煤油和特殊燃料如天然气、乙醇等则主要在零售环节征收。日本的汽油税和地方道路税是汽油从仓库装运时征收，柴油税是使用柴油的汽车所有人在购买柴油的时候征收。

　　税率也不同。美国的税率较低，对汽油征收30%的税率。但与很多发达国家不一样的是，美国的柴油税率高于汽油的税率。而日本的税率较高，对汽油征收120%的税率。不同的燃油税政策导致不同的汽车消费结构，美国由于实行低油价政策，所以流行大排量轿车、高耗油轻型卡车；而日本的高燃油税导致了高油价，流行低排量的小型车。

　　发达国家也有中央和地方政府的税收分享的问题。虽然美国和日本都是由中央和地方共同享有燃油税，但是，美国的燃油税收入中，州政府比联邦政府得到更多。日本的燃油税一半的收入归地方支配用于维护地方道路，保证了地方用于公路的财政支出来源给予地方合理的支配权；另一半归中央所有，保证了中央宏观调控的灵活性。

　　国外燃油税对中国的启示

　　美国与日本的燃油税已经实行了很长时间，经过多次改善，比较成熟。他们的相同点主要说明燃油税的基本含义和所要达到的目的是“公平和效率”。他们的不同点则说明，在“公平和效率”原则下，一个国家应该根据自己的国情，确定征税范围、方式、幅度以及相关的问题。

　　12月5日，发改委等4部门公布成品油价税费改革方案公开征求意见。方案在不提高现行成品油价格的前提下，取消公路养路费等6项收费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，将汽油消费税由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元。改革跟我以前预期的差不多。燃油税替代养路费，成品油仍然是政府定价下的国际接轨。调整后的成品油价格低于现行成品油价格，低税率和补贴都体现了。对于提高中国能源效率是一个制度性改革，短期可能有不同群体的利益分配，由于能源稀缺和环境问题，这对所有的人是一个长期利好。那么，在哪些方面我们可以借鉴美国和日本的经验？

　　首先，对于中国燃油税的征税范围，除了对汽油和柴油征税以外，还可以借鉴美国和日本，对煤油、液化气和重燃油等石油产品征收燃油税，以避免替代品在具有汽油、柴油某些同样使用价值时，产生避税投机行为。

　　其次，发达国家税率高低相差很大，如美国对汽油征收30%的税率，日本却高达120%。税率的基础还是一个消费者负担和对能源稀缺的认识问题。美国地域辽阔，是一个以汽车为主要交通工具的国家，如果税率太高，交通负担就比较重。此外，美国能源资源丰富从历史上就造成了美国对能源效率的要求没有日本高。中国既有美国的地域辽阔的特征，也有日本能源稀缺的问题，更重要的是中国是发展中国家，对能源的补贴是解决社会负担和支持经济发展的需要，应当倾向美国的低税率。对于产业的引导可以通过其他政策配套。

　　因此，方案中将汽油消费税提高到每升1元，柴油0.8元。的确是比较低的税率，这样，与调低成品油价格一起推出，调后的价格可能会低于目前的价格（至少不提高现行成品油价格）。这大致是根据养路费和二级公路收费的规模定的，同时考虑政府和消费者的接受能力。应对不同的燃油品种采取差别比例税率，鼓励清洁油品的消费，如制定柴油的税率低于汽油的税率。

　　再次，目前汽油消费税只是在生产环节上征收。任何税种的关键都是透明和有效，哪个环节透明和有效，就在哪个环节做。大多数国家直接向消费者或石油商在零售或批发环节征税，在零售环节征收，其优点是谁用油谁缴税，缴税人即是最终负担者，这些中国都可以借鉴。比如销售环节就很透明，买的时候把税给交了，油价多少，税多少，发票上列清楚就行。中国也可以根据不同油种，在不同的环节征收。

　　第四，对于中央和地方政府的税收分享，目前比例不清楚。方案提出主要用于替代公路养路费等六项收费的支出，补助各地取消已审批的政府还贷二级公路收费。这实际上也与美国和日本的经验相符，实行燃油税收入归中央和地方共有。对于燃油税收入一律专款专用的规定也符合国际惯例。

　　最后，对于燃油税的减免和补贴，方案提出对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予必要扶持。世界上许多国家也是这么做的。只对用于道路交通的油品课以高税，而对公共交通、农业、牧业、渔业、取暖等特定行业领域用油都采取低税、免税、补贴的政策。对于航空、水运等非公路部门不需要使用道路，以前没有养路费。但实现燃油税之后，却要缴纳燃油税，这将增加这些行业的成本，政府可以选择减免或者补贴以减轻燃油税对这些部门影响。

　　税制可以再实施中进一步完善，税率以后可以根据实施情况还可以进行适时调整，目前重要的是把税制先推出来。

　　（作者为厦门大学中国能源经济研究中心主任）

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