解读《召回管理条例》：雷声大雨点小

　　New draft for automobile products recall supervision and management regulations seems to be useful for the defective products, but it can settle few question.

　　最新出台的《汽车产品召回监督管理条例（征求意见稿）》听上去是对缺陷产品召回的雷声震耳，但实际解决问题的雨点却并不多。

　　质检总局近日发布通告，质检总局以2004年会同发改委、商务部、海关总署联合发布的《缺陷汽车产品召回管理规定》为基础，起草了《汽车产品召回监督管理条例（征求意见稿）》。据统计，从2004年开始实施汽车产品召回，截至2009年底，我国共召回汽车321万多辆。

　　解读管理条例

　　解读《汽车产品召回监督管理条例（征求意见稿）》，有三个重大变化，第一是范围扩大了，第二是处罚力度加大了，第三是把“三包”和“召回”分清了。专家认为，不能把三包法规应当承担的一些职能“分配”给召回条例承担。表面看这对消费者有利，其实会造成法规职能的错位，用错位的行政职能掩盖不同消费领域的问题。“三包”针对的是个别的、偶然的问题，召回解决的是某一批次中的同一性的不合理危险。

　　条例征求意见稿第三条指出：“本条例所称汽车产品，是指按照国家标准规定，由动力装置驱动或者牵引，用于在道路上行驶的汽车、汽车列车和挂车以及轮胎、底盘、儿童安全座椅等涉及安全的重要零部件。汽车产品召回管理范围将由车辆扩大到重要零部件。

　　其次，主管部门对缺陷汽车的调查权大幅度增加。调查措施包括“进入生产者、进口商或者境外生产者在境内的代理商、销售者、修理者、租赁者等相关经营者的生产经营场所进行现场调查”“查阅、复制相关资料和记录”“必要时，查封、扣押可能存在缺陷的汽车产品”“向相关单位和个人调查汽车产品可能存在缺陷的情况，公开征求相关信息”“要求经营者提供调查所需其他相关资料”“主管部门对汽车产品缺陷进行调查时，有关单位和个人应当予以配合”等。

　　惩罚力度大大提高，例如，隐瞒缺陷责任可能会被处以违法生产、销售、进口产品货值金额2％以上50％以下的罚款；生产者不配合缺陷调查的，有可能被处以50万元以上100万元以下罚款等。这比过去3万元罚款上限的威慑力增强了许多。

　　但这个细节会引起一个大麻烦——3万元罚款是我国《立法法》给部门规章的最高罚款额度，前者是几个部门的法规，而后者是人大通过的法律。除非人大授权部门规章最高罚款额度能够突破，否则出现规大于法的尴尬局面。

　　意见稿强调，“违反本条例构成犯罪的将依法追究刑事责任”。罚则叠加的目的将使不法厂家面临高昂的违法成本。但是这个提法却与召回的概念大相径庭。

　　从理论上讲，召回是体现企业责任心和社会公信力的行为，是对产品用户负责的表现。召回的产品都是可能造成安全隐患的部位或零件，使企业的自觉行为。而加大罚则力度的表述会加深国人对召回误读和误解。

　　几年前，神龙公司通知特约维修站对前来维修、保养的每一辆富康车进行检查, 对车上安装的国产分线盒进行免费更换。但神龙公司没有用“召回”这个词, 而是“追回程序”。神龙公司有关人士指出，安装国产分线盒引起的事故率不足万分之一。公司不肯张扬或称之为“召回”, 就是不愿意看到公司良好的愿望和善意的行动被人利用, 造成市场份额下降和品牌信任度下降的情况。

　　韩国从1992年开始进行汽车召回，当年只召回了1100辆，无论是汽车厂家还是车主对召回的认识都不十分清楚。但随着政府对汽车安全的要求更加严格，车主权利意识的不断提高，召回数量猛增到129万辆。这并非汽车质量下降而是韩国公民的质量意识提高。

　　认证体系对召回的影响

　　国际上通行的自我认证和形式认证两种体系，因为这两种认证体系都存在问题。而且在国际上并没有协调起来。因此美国、日本、欧洲各行其道。

　　认证是市场的准入制度，属于前市场管理，而召回属于后市场管理。但是，产品经过认证不等于就已经进入保险箱。一些在设计或制造时造成的缺陷只有在汽车使用过程中才能发现，发现后可以用召回的方式来消除这些可能造成人身、财产安全的缺陷。

　　所谓形式认证, 简单的说, 就是汽车生产企业开发设计一种新型汽车, 自行提出汽车产品的各项标准。然后到国家指定的机构去检测, 合格以后, 要保证产品标准和生产的一致性, 然后才可以批量生产。但是这种办法就把国家和企业捆在一起了, 如果客户在使用汽车的过程中出现质量或设计缺陷, 国家必须负责，这种捆在一起的制度，很难能保证政府的监督管理职能。目前中国也实行类似的汽车产品公告（目录）认证制度 。

　　形式认证主要在日本及欧洲实行，日本从1969年开始实施汽车召回制度，1994年将召回写进《公路运输车辆法》，并在2002年做了进一步修改和完善。截至2001年日本共召回缺陷车辆3483万辆，仅2001年就召回329万辆。其中，大多数是由企业依法自主召回。

　　美国实行的自我认证制度, 采用由国家颁布汽车制造的各项标准。汽车生产企业按照国家标准开发设计并制造汽车, 然后投放市场, 国家在市场上任意购买若干辆汽车进行检测, 发现有质量或设计上的问题, 可以通知汽车生产企业“召回”。这个办法把企业与国家分离, 各司其职。

　　美国于1966年就开始召回有缺陷的汽车，至今总计召回约2亿多辆整车，2400多万条轮胎。涉及的车型有轿车、卡车、大客车、摩托车等多种，全球几乎所有汽车制造厂在美国都曾经历过召回案例。

　　在召回案例中，多数是由厂家主动召回的，但也有一些是因NHTSA的影响或NHTSA通过法院强制厂家召回的。美国法律规定，如果汽车厂家发现某个安全缺陷，必须通知NHTSA以及车主、销售商和代理商，然后再进行免费修复。

　　在法国，汽车召回属于各种商品召回的一部分，其法律依据是法国消费法的L221-5条款。这一条款授权政府部门针对可能对消费者造成直接和严重伤害的产品发出产品强制召回令。在实际操作过程中，政府很少通过发布政令的方式来进行强制性的商品召回，而是鼓励生产厂商自行进行商品召回。只有当问题商品对消费者构成严重威胁，或生产厂商对存在的安全问题没有给予应有的重视时，才会通过法律手段强制生产厂商实行召回。

　　同时还有"无声召回"的做法：即当车主把车辆送往专修店进行例行保养或维修时，专修店根据厂商的要求对车辆进行必要的检查和处理，消除有关的安全隐患。有关专家质疑，这样无法完全消除安全隐患，因为许多车主往往不在专修店修车和保养，许多问题车辆因此得不到应有的解决。

　　在严厉实施召回制度的国家里，许多被召回的汽车实际上并不存在行驶方面的安全隐患，召回是为了改进车的机动性能和配置，目的是让汽车的质量更好，让消费者更加满意。在国外，一次成功的召回丝毫不会对厂商及其产品的形象造成危害。

　　缺陷认定和检测机构的建立

　　在召回管理规定征求意见稿中，没有对缺陷产品认定机构的专业信息系统、人员和经费等问题做出明确的安排。对于汽车产品缺陷的认定是一个复杂的过程，在这个过程中，信息系统提供数据，专家参与研究和调查，厂家参与，必须是由中立的检测机构进行检测。国家质检总局虽然初步建立了关于缺陷汽车召回的信息系统、专家系统、检验系统和溯源系统。但是队伍、经费、专家、检验机构样样落实不了，光说召回，难以执行。车主不认可厂家的检测结果时，就需要自行进行质量鉴定，而目前国内仅有的几家鉴定机构并不接受单方面委托，如果车主要求进行鉴定还需要得到厂家的书面同意。没有鉴定结果，如何判定三包抑或召回。一些用户在平时保养、维修时不注意收集相关维修单据，缺乏汽车的专业知识，维权时需要举证才发现根本无从下手。虽然有举证倒置，但难以解决问题。更令车主和政府尴尬的是，建立独立检测机构，取信社会并维护公众生民安全的设想被政府机构所阻碍，质检总局的人所说的“费用”，就是指建立独立检测机构的费用，是要财政部掏钱的。

　　召回是企业与国家管理部门之间的问题，汽车产品涉及安全方面的设计、制造以及产生的质量问题由国家质检部门负责企业产品的召回问题。

　　汽车产品的质量问题，究竟是个案还是群发，在什么情况下是“三包”，什么情况下是“召回”，车主也可以向国家质检机构投诉，但是如果车主找了其他部门，比如质量协会、工商部门、消协等机构。国家质检总局是不管的，因为分散的投诉造成不规范的统计结果，国家质检总局无法根据“有效数据”分析判断，也不能做出是否召回的决定。

　　“所以我觉得首先是一个操作层面、技术层面、经费层面的问题。现在一些条件还不尽成熟。”有关人士感叹说；召回管理规定征求意见稿涉及到所有产品，召回的面过于广，涉及到我们国家的管理体制。我国部门、单位较多，到底哪个产品谁来管、怎么管？而且不同的产品有不同的特点，比如汽车、食品、玩具，从实物物质形态到管理方法都有很大差异。部门之间在职能、工作方法和手段上又林林总总、千差万别，协调也很难。

　　我国现有的一些法律法规，对召回已经做出了一些原则规定。比如产品质量法、食品安全法及新出台的侵权责任法等。“可以说，对所有产品的召回，上位法都有了一些原则的要求。”关键问题在于几个原则要求能否解决林林总总和千差万别的缺陷产品问题？

　　因此听上去对缺陷产品召回的雷声震耳，解决问题的雨点确实不多。