2011年11月16日，中国西部甘肃省庆阳市榆林子镇幼儿园的一辆校车，在道路上逆行与一辆运煤的重型自卸车相撞，导致19名幼儿、驾驶员和一名陪护教师死亡，以及43名儿童受伤的悲惨事故。这辆由面包车改装的校车核载9人而实载64人，这起校车事故立刻引起全国民众的高度关注，世界媒体也把焦点集中到中国校车身上。各种民意观点、媒体评论以及官员解说，似乎对校车问题做了客观全面的讨论，国务院总理责成有关部门在一个月内制定的《校车安全条例》草案已开始征求意见，它汇集了各个管理部门的观点，但与相关的法规缺乏一致性，一些条款值得修改。

　　1、法律关系

　　被媒体概括的“校车三项特权”（第28条校车优先通行、第29条在公交专用车道上行驶、第31条规定停车上下学生时后方车辆应停车等待并不得超越），与《道路交通安全法》规定的道路通行规则（第53条）存在某种程度的冲突（警车、消防车、救护车和工程救险车在执行紧急任务时，使用警报器、标志灯具，并在确保安全的前提下，不受行驶路线、行驶方向、行驶速度和信号灯的限制，其他车辆和行人应当让行）。

　　《立法法》规定了宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和政府规章各自规定的范围，当上位法与下位法对某一问题都有规定时，下位法不得与上位法冲突或相矛盾，若发生冲突，必须适用上位法的规定。国务院作为管理国家事务的最高行政机构，根据宪法和法律可制定相关的行政法规，规定行政措施，发布决定和命令。草案征求意见稿属于行政管理法规，它应遵从《道路交通安全法》而不能超越其规定，草拟中的“校车三项特权”有违《道路交通安全法》规定，建议删除。

　　如有交通工程师或校车事故统计数据能证实“校车三项特权”与校车安全运营具有某种必然联系或因果关系，也应当通过修改《道路交通安全法》的途径来确立“校车三项特权”。有趣的是庆阳校车惨案的主要原因是驾驶员在道路上逆向行驶，违反最基本的道路通行规则，而校车超载和违规改装则是相对次要的因素。学生运输应以安全为重，校车停车上下学生时需要安全横过道路的保护权，使用公交专用道只是在交通拥堵地区可快速通过，优先通行权对学生来讲无关紧要。

　　2、行政关系

　　政府和民众关心学生安全运输问题，从国家行政管理的角度讲，这是交通运输行政事务。正如草案征求意见稿第3条强调：政府应当采取措施发展公共交通，合理规划、设置公共交通线路和站点，为需要乘车上下学的学生提供方便。在城市里运输学生上下学可选择公共交通服务，在乡村运输学生上下学可选择道路客运班车，校车只是设计作为运输学生上下学的一种交通工具，校车服务也只是学生安全运输的一种方式。草案征求意见稿第1条宣称：为了加强校车安全管理，保障乘车幼儿、学生的人身安全，制定本条例。显然，以校车作为这项法规的主体有些不妥，学生才应当是法规的主体，建议采用《学生运输安全条例》更人性化，且与国务院法制办公室公告草拟的《城市公共交通条例》等行政法规相一致。

　　3、条例内容

　　草案征求意见稿的内容并非规定校车安全相关的技术标准，而涉及学生运输服务的政策、运营和安全管理制度等相关措施，包括总则、学校和校车服务提供单位、校车使用许可、校车驾驶人、校车通行安全、校车乘车安全、法律责任和附则共8章，但各部分之间似乎没有一定的逻辑或法理关系。如果从校车标识、管理、运营和维修、以及学生乘车训练上规定最基本的原则，则可为全国各地实施学生安全运输工作提供指南，彰显学生安全运输条例的可操作性，并让各地结合实际有更大的改进学生运输安全工作的执行空间：

　　A 草案征求意见稿规定县级以上地方人民政府对本行政区域内的校车安全管理工作负总责（第6条），却没有指明一个具体的负责机构，更没有指明具体的负责人。各级政府的各部门（教育、公安、交通、工业和信息化、产品质量监督、安全生产监管等）都可能部分负责或不负责。

　　B 草案征求意见稿未对校车标识与装备做出明确的规定。虽然《校车标识》（GB 24315-2009）规定了校车标识体系的组成、式样、专用校车车身外观标识涂装、校车标牌、校车停靠预告标志和校车停靠站点标志、校车停靠站标线、更换及实验方法。这一标准仍然存在缺陷，它要求校车车身通体底色为黄色，却没有规定色标，导致全国各地校车的黄色不一致，建议规定校车黄色为铬黄（Chrome Yellow，RGB值为255, 216, 0），还应增加校车标志灯和停车指示牌作为校车的标识，这样才与相关法规、条例和标准对校车的定义相一致。

　　C 驾驶人和车辆是直接关系学生安全运输的关键要素。草案征求意见稿对驾驶人（第4章）做了过多的规定，如规定校车驾驶人年龄不得超过60周岁，《机动车驾驶证管理办法》（公安部令第67号）已有明确规定（第37条）；要求驾驶人最近1年内无驾驶客运车辆超员、超速等严重交通违法行为，这类要求由校车管理机构来规定更为妥当，无需列入草案征求意见稿，作为全国性的行政规定，对驾驶人最基本的要求是具备一定的专业技能和职业训练。

　　草案征求意见稿提出对校车使用实行许可制度管理（第3章），而在车辆技术条件方面的要求太简单，所列4项条件几乎所有7座以上载客汽车全都满足，而没有强化校车特殊的安全要求，应在座椅和出口等方面做出更多的具体要求。

　　草案征求意见稿要求校车装备统一的校车标志灯和停车指示牌，而这些装备却无任何国家标准可遵守。《专用小学生校车安全技术条件》（GB24407-2009）在征求意见稿中建议在校车前后端安装红色停车示意灯和黄色停车示意灯，以及停车信号臂和横向控制臂，一些地方的校车配置这样的装置，而目前的法规没有这样的许可，因此，需要修订相关的车辆技术安全标准。

　　类似《道路交通安全法》第34条规定，学校和幼儿园门前的道路没有行人过街设施的，应当施划人行横道线，设置提示标志。草案征求意见稿要求在校车上装备停车指示牌符合这条法规的原则，但需要修改《道路交通安全法》来保障校车停车上下学生时，让学生横过公路具有一定的“优先权”。

　　D 遗憾的是草案征求意见稿未对校车在使用中的维护工作做出任何规定，建议增加这方面的规定。学生安全运输在很大程度上是通过车辆系统的预防性维修计划来确保校车保持安全运营状况，并要求驾驶人必须执行日常的行车前安全检查和报告等。

　　E 政府加强对学生运输安全的管理，把这项工作提高到最高地位一点也不为过，因为校车运输的国家最宝贵的财富——儿童——祖国的未来。理想是把校车装备成为安全水平最高的客运车辆，提高校车安全标准，希望政府提供学生运输服务；现实是校车技术装备差，校车安全标准不完善，校车运营严重超载。客观地讲，草案征求意见稿应设定一个全国最低安全水平的要求规范，而不是最高水平的要求；事实上，国家标准也是规定必不可少的安全与警示装置，而不是要求配置最先进与最完善的装置。各地则可能结合实际条件提供高于规范和标准的学生安全运输服务，减少地区差异在执行学生安全运输中的社会矛盾。

　　资金无疑是制约学生运输安全的一个要素，各种安全装置的配置都会直接影响校车购买成本和运营成本。由中央财政和地方财政分担支持校车服务所需的财政资金是一个复杂的社会问题，这项政策可以体现在其他法规中；而安全制度的建设和执行才是确保学生运输安全关键要素，不是颁布一个条例或标准就可以宣告可以保障学生安全运输的事，重要的是认真监督检查学生安全运输的程序（不论采用校车或公共汽车），只有把各个环节的工作做好，才可能保障学生的生命安全。

　　草案征求意见稿提出由中央财政和地方财政分担支持校车服务所需的财政资金，可能给校车制造业带来地方保护性问题，进而影响校车安全技术的进步。类似的政策已发生在新能源示范城市的许多项目中，一些地方性的制造商不顾自身技术水平低下和相关基础设施的缺乏，纷纷投资开发新能源巴士，政府巨额的投资并没有获得新能客车技术上的重大突破，大多制造商是在传统巴士上安装一堆电池，而没有重新设计电驱动的巴士，既没有提高巴士的技术性能，其笨重的电池还成为浪费能源的一个“包袱”。

　　4、基本观点

　　学生安全运输的终极目标是尽量减少学生在上下学途中死亡或受伤的可能性。这是一项社会工程，草案征求意见稿依照法律和行政法规，应设定一个全国最低安全水平的要求规范，而不是最高要求；最要的是建立一种全国性的学生安全运输制度，为各地实施学生安全运输工作提供框架和指南，并鼓励各地结合当地实际，提供高于国家规范与标准的学生安全运输服务。

　　参见系列文章：关于校车制造的科学思考、关于学生运输的制度思考

　　（感谢重庆交通大学研究生袁启慧协助整理相关文献资料）

　　作者系《中国巴士与客车》年鉴主编，重庆交通大学公共交通学者，公共交通国际联会（UITP）会员、中国土木工程学会巴士快速交通技术推广委员会专家组成员，中国城市公共交通学会常务理事、学术委员，中国公路学会客车分会专家委员会成员、《欧洲客车周》与《亚洲客车周》评审团成员。

　　出版《交通安全心理学》、《交通美学：理论与实践》、《世界客车图解指南》和《巴士快速交通指南》等著作，在国内外发表系列论文，并多次在国际会议和论坛上发表主题演讲。