关于完善我国食品安全监管体制的建议

　　一、背景

　　食品质量与安全关系到人类健康、社会稳定和经济发展。食品危害以及食源性疾病作为一个重要的全球性公共卫生问题，一直倍受社会关注。

　　近年来，我国食品安全事件屡屡发生，如进口毒燕窝、上海“染色馒头”、湖北“毒生姜”、辽宁毒豆芽、重庆毒花椒、安徽阜阳奶粉、上海瘦肉精、河北红心鸭蛋、多宝鱼检出禁用兽药、三鹿奶粉“三聚氰胺”等，暴露出我国食品安全监管领域存在着体系不完整、内容不全面以及要素重复等问题。

　　随着金融风暴、社会和人口结构以及食品加工方式和消费模式的变化、食品供应源和污染源更多更复杂，食品安全越来越趋向于国际化。“运动型”政府治理模式、“矩阵型”社会管理模式、“马后炮”式执法模式已经难以适应我国食品安全监管发展的需要了，同时，政府、企业、消费者三者相互博弈，使得食品安全监管工程更趋复杂，影响因素多，监管难度大，形势严峻，任重道远。

　　二、国际经验及中国现状

　　国际上代表食品安全先进水平的国家主要有美国、日本、欧盟、加拿大等，他们在食品安全方面制定了与本国国情相适应的监管制度，并严格依法实施监管，取得了较好的效果。

　　（一）发达国家食品安全监管体制的模式。

　　目前，世界上食品安全监管主要有三种模式：以美国、日本为代表的多部门共同负责的食品安全监管体制；以欧盟为代表的由一个独立部门进行统一管理的食品安全监管体制；以加拿大为代表的由一个部门统一协调的综合性监管体制。

　　（二）发达国家食品安全监管体制的主要特征。

　　1. 科学主导，风险管理。

　　发达国家的科技水平居于世界领先地位，科学理念深入人心，也渗透在每一个行政管理领域，而在食品安全管理方面，更是以“科学主导”为基本原则。同时，发达国家还在食品监管领域建立风险管理机制，运用风险评估、风险防范和风险交流的手段进行监管。风险评估就是应用科学手段检验食品中是否含有对人类健康不利的因素，分析其影响的范围、时间、人群和程度；风险防范就是为了防范食品安全风险而采取的一系列科学标准和规定；风险交流，就是通过有效的信息发布和传播，使公众健康免于受到不安全食品的危害。

　　2. 法制健全，执法规范。

　　健全的法律体系是食品安全的根本保障，也是监管顺利推行的基础。发达国家大多建立了涵盖所有食品类别和食品链各环节的法律体系，为制定监管政策、检测标准以及质量认证等工作提供了可靠的依据。并在执法中须遵循以下几项原则：一是只有安全卫生的食品才可以在市场上销售；二是食品质量安全方面的协调决策应建立在科学的基础上；三是政府有强制责任；四是要求食品生产者、销售商及其他人遵守相关法律；五是协调过程对公众是透明的并且是可以参与的。

　　3. 统一管理，全程监控。

　　职能整合、统一管理是发达国家食品安全监管的一个显著特征。目前在欧美等发达国家和地区，食品安全监管体制逐步趋向于统一管理、协调、高效运作的架构，不少国家纷纷将食品安全的监管集中到一个或几个部门，并加大部门间的协调力度，以提高食品安全监管的效率。全程监控是发达国家食品安全管理的一个重要原则，在产前，对食品生产加工的投入品，特别是农业生产的投入品，如农药、饲料添加剂、动物疫苗实施严格的控制；在产中，制定了危害分析与关键控制点(HACCP)等生产规程指导食品的生产，从而将食品的有害物质降到最低；在产后，重视对消费者食品安全卫生知识的教育，增强公众的食品安全意识。同时，建立先进的食源性疾病监测系统，为食品安全监管提供有效监控。

　　4. 分工明确，职责清晰。

　　发达国家的立法较为细致，操作性较强，执法主体分工明确，权责分明，且有一套协调配套的机制，各级职能部门按照法律规定和各自的职责范围行使管理权限，各司其职，各尽其责，相互协作。违法者不仅要承担对于受害者的民事赔偿责任，而且还要受到行政乃至刑事制裁。

　　5. 标准严格，措施完备。

　　发达国家对食品的生产、流通、消费各个环节均制定了严格的标准，并予以强制执行。不按标准生产或未达标准的食品不得上市，还要受到相应处罚。这些标准包括对掺杂、掺假食品的一般禁令，对食品中不同化学残留允许量的具体限制，对产品本身的标准规定以及对加工操作规程标准的规定等。为保证制定的标准具有科学性和领先地位，各发达国家都在相关的研究部门配备了大量的科学家，并给予充足的经费支持。

　　6. 信息公开，公众参与。

　　建立有效的食品安全信息系统，通过定时发布食品市场检测等信息，及时通报不合格食品的召回信息，在互联网上发布管理机构的议案等，使消费者了解食品安全的真实情况，增强自我保护能力。同时，政府还提供平台让消费者参与食品安全管理，体现民生问题民主决策的精神，如在制定相关法律法规时充分听取公众意见，有关食品安全的问题可以在互联网上展开讨论，欧盟食品安全管理局还负责与消费者就食品安全问题直接对话。

　　（三）我国食品安全监管体制存在的问题。

　　1. 我国食品安全监管机构的监管不足。

　　与发达国家相比，我国食品安全管理部门的职责划分更多地依赖政府调整。从实践情况来看，我国现行的食品安全监管部门、监管环节太多，农业部门负责农产品生产环节，质监部门负责食品生产加工环节，工商部门负责食品流通环节，卫生部门负责餐饮业等消费环节，海关部门负责食品进出口环节，商务部门负责食品供应行业，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监管，造成政出多门，多头执法，监管职能交叉重叠，监管资源分散，部门之间相互制约、相互扯皮的情况时有发生，食品安全监管经常出现错位、越位、缺位的问题，难以形成合力，不能发挥高效、统一、权威的食品安全监管效能。同时，各食品安全监管机构执行法律法规及部门规章不统一，执行的食品质量安全标准不一致，一些地方食品安全执法不严、监管不力，容易造成地方保护、部门保护现象。另外，食品安全监管资源浪费严重，由于多头执法，各食品安全执法部门的人员、设备及监测检验设施不足，基础设施重复建设，执法设备重复购置等现象较为普遍。

　　2. 我国食品安全监管法律体系的缺陷。

　　我国食品安全法律相应滞后，据初步统计，1949年至今，我国部级以上机关颁布的有关食品安全方面的法律、法规、规章、司法解释以及各类规范性文件多达840篇，虽然已形成了食品安全监管法律体系，但由于监督体制不顺，不同的部门强调各自依照的法律法规，部门行政法规之间难免相互冲突、相互制约，使法律法规的实施大打折扣。一些法律法规多年未予修改，已经不能适应市场经济的发展和食品安全监管的形势，难以将分散的执法资源有机整合，对从农田到餐桌进行全程管理，从而出现监管上的盲区和误区。在食品安全标准体系建设方面，我国与发达国家也存在着较大差距。主要表现为食品安全标准政出多门、相互矛盾，总体技术水平偏低，与国际标准不接轨，检测手段落后等问题，已经不能适应经济社会发展的需要。

　　3. 我国食品安全管理理念的差距。

　　发达国家的食品安全监管强调“从农田到餐桌”的全过程食品安全监控，形成政府、企业、科研机构、消费者共同参与的监管模式。监管环节包括生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等；监管对象包括化肥、农药、饲料、包装材料、运输工具、食品标签等。通过全程监管，对可能会给食品安全构成潜在危害的风险预先加以防范，避免重要环节的缺失，并以此为基础实行问题食品的追溯制度。我国传统的食品安全监管更多地倾向于事后，当发生食品安全事件，或先从国外媒体或科研机构传出食品安全问题时，再进行调查处置和专项整治，习惯于运动式、突击式检查。只有将监管的关口前移，树立基于科学、风险分析、全程管理的理念，才能在食品安全管理上占据主动地位，并在建立社会信用制度和加强对公众食品安全教育方面采取积极措施。

　　4. 我国食品安全监管对象的差别。

　　在发达国家，由于经济发展水平较高和社会信用体系健全，加上法律完善，处罚严厉，几乎没有人为造假制劣的现象，食品生产企业规模较大，操作规范，食品安全监管的任务就是控制微生物污染和食品工程新技术所带来的食品安全问题。而在我国，由于市场经济体制建立时间不长，全社会的法制观念和诚信意识不强，食品安全所侧重的是人为因素造成的各种食品安全问题。目前我国70%以上的食品企业是员工不足10人的小型企业，其中大部分又都以手工作坊的方式从事食品生产活动，技术水平低下，加工设备简陋，生产场地分散。为降低成本获取更多的利润，一些企业在生产过程中掺杂使假，甚至使用非食品原料和有害原料加工食品，有的企业为求食品色泽鲜艳或外表美观，滥用激素和添加剂，在缺乏制度约束的环境下，以较低的价格销售假冒伪劣产品，不仅损害消费者的权益，也直接扰乱了市场秩序。这些制假窝点和非法加工作坊往往地处偏僻，流动性大，手段隐蔽。因此，相比发达国家，我国食品安全监管的难度要大得多，也复杂得多。

　　三、完善我国食品安全监管的建议

　　（一）加快食品安全立法。

　　应积极开展对外交流与合作，加强国外食品安全法律标准的研究、消化，借鉴发达国家经验，建立既符合国际食品法典委员会原则，又适合我国国情的食品多层次法律体系，消除所谓的“绿色壁垒”要采用先进的环保技术和环保标准，加快与国际接轨，把“绿色壁垒”由现阶段的出口障碍变成促使加快发展绿色产业的强大动力。

　　（二）建立独立的权威规制机构，提高执法效率。

　　应改变现有的食品安全监管的管理体系部门分割、多头管理的不利局面，借鉴发达国家的成熟经验，如美国的FDA和欧盟的食品安全局等，通过合理划分职能，针对我国国情，建立农业管理部门与食品工业管理部门合一、对农业和食品工业实行一体化管理的机构。国家食品药品监督管理局可由卫生部管理，明确由卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，并对食品安全监管队伍进行相应整合，待时机成熟，将分散于各规制部门的职能、人员等转交国家食品药品监管局，实现从多部门按环节规制模式向单一规制部门模式的变迁。

　　（三）完善食品安全技术体系建设。

　　1. 全面推行食品质量安全认证。食品质量安全市场准入制度在发达国家已经普遍实行，目前，除美国已立法强制实施食品GMP外，日本、加拿大、新加坡、德国、澳大利亚等地均采取劝导方式，辅导企业自动自发实施食品质量安全市场准入制度。在我国的实施是入世后市场监管与国际惯例接轨的重要一步，现逐步推行的QS认证与其他国家和地区实施或倡导的食品GMP认证有着高度的一致性，且具有明显的强制性。我国是全世界第2个强制实行食品质量安全认证的国家，一旦全面推行并完善管理后，可以达到世界发达国家的监管水平。

　　2. 我国还应参照发达国家的食品安全监管体系，如《国际食品法典》，建立符合国际原则的食品安全标准体系。具体包括：制定适用于所有食品生产的GMP,涵盖各类食品加工的SSOP(卫生标准操作程序)及适合我国国情的GAP(良好农业规范)，积极推广HACCP。

　　3. 政府还应加大科技投入，提高科技成果转化率，为食品工业特别是高科技成果的商品化、产业化创造适宜的环境，通过灵活运用税收、投资、政策性贷款、优惠利息率等政策手段，鼓励企业加大研发投资力度，提高科技创新能力，同时制定有利于科技成果转化的产业政策，优化食品工业结构。

　　（四）建立社会监督机制，引导公众参与监管。

　　借鉴发达国家把食品安全的标准和规章除以文件的形式公开发行外，还要刊登在报纸、杂志和网络上，以解决当前食品安全信息不畅的问题，完善信息服务、引导生产和消费。

　　食品安全管理机构应当经常召开听证会，征求大众对关注食品问题的建议，加大群众对企业的监督，提高公众参与食品安全监管的积极性，形成全社会食品监管局面。

　　（五）增强企业的自律意识。

　　加强食品生产企业信用体系建设，增强企业的自律意识，降低监管成本，力求建立企业的信用记录制度、信用信息通报与共享制度，为企业的信用评级提供科学依据，增强信用评级工作的公平性、公正性。同时，建立诚信激励机制、信用预警机制及失信惩戒机制，对生产、加工、使用单位的食品质量安全卫生情况进行跟踪监测，逐步促成优胜劣汰的机制。

　　（六）充分发挥行业协会的作用。

　　要从根本上解决食品安全问题，仅仅依靠行政执法部门利用法律手段进行监管是远远不够的，需要通过“政府、行业协会、企业”的齐抓共管才能够实现食品安全保障。

　　协会维护着食品行业的整体利益：对内为协会成员服务，帮助企业招商引资，开展技术信息咨询，维护会员合法权益，创造良好经营氛围，提供行业培训，提升行业整体竞争力；对外作为本行业的代言人，一方面向政府部门反馈食品企业提出的希望和建议，争取政府部门的支持和帮助，促进行政执法部门由监督管理向服务角色的转变，另一方面将政府部门的方针政策、法律规范更好地贯彻落实到食品企业生产经营活动去，引导企业守法和诚信经营。

　　（七）加大对食品安全违法的惩处力度。

　　在西方发达国家，食品安全实行承诺制度已经比较普遍。生产、加工、销售及使用者能够按照有关法规的要求向消费者或者用户进行食品安全承诺，并且严格执行承诺的内容，如果无法达到承诺要求，生产、加工厂商有将产品召回的义务，销售商推行先行负责制。我国应该尽快建立食品生产中不合格食品的召回制度，加强对销售环节的食品安全监管，禁止不合格食品进入市场销售，加大对食品安全违法行为的惩处力度，一经发现违法行为，对涉及的销售、生产企业实行严惩，大大提高食品安全的违法成本，更有效确保食品安全。

　　（八）适当引入风险管理和预防措施。

　　发达国家大都具有完备的政府食品安全实验室和食品安全预警制度。在这方面可借鉴美国的做法，把科学风险分析作为食品安全政策制定的基础，食品安全风险管理由有资格的管理权威机构实施，其目的是使消费者得到高标准的保护；建立食品安全预警制度，及时公布食品安全信息，分析食品安全动向，引导消费、服务用户和消费者。