冯苏苇

　　为什么在汽车产业政策实施近20年时，会有越来越多的城市加入汽车限购的行列，开始制定地方性政策，对私人拥有小汽车的权利进行干预和限制？

　　哪些城市实施牌照管制

　　2003年开始，上海市对私人小汽车实施“计划生育”的功能。这种管制措施将每月新增的取得私车额度小汽车数量严格控制在1万辆以下，有效地控制了机动车的增长速度。

　　北京在2010年12月开始采用摇号方式来配置汽车牌照，成为了国内率先实施摇号限牌的城市。每个月投放2万张牌照，由个人、单位和经营性车辆按比例分配。摇号政策一经实施就取得了立竿见影的效果。2010年北京市全年新增机动车数量高达81万辆，2011年，限购政策至少将60多万辆的新车挡在了“门外”，全年机动车净增量仅为17.4万辆，这几乎是近十年来北京机动车增速最慢的一年。

　　广州在2012年6月30日晚间突然宣布，7月1日开始加入全国限牌行列，采取“无偿摇号＋有偿竞拍”的方式对小汽车进行调控，试行期为1年。广州市全年中小客车增量配额为12万辆，按照每月1万辆进行配置。其中，88%分配给个人，12%分配给单位。至此，作为中国经济风向标的北、上、广三大一线城市，已全部开始对汽车增量实施了限制措施。广州的汽车调控政策实施仅数月，其效果如何，我们还将拭目以待。

　　贵州省贵阳市从2011年7月开始采用“摇号加限行”的措施，对新入户的小客车进行管理。有效缓解了城市拥堵的问题。

　　城市空间资源如何有效配置

　　可以预测，今后几年会有越来越多的城市加入到汽车牌照管制的行列。这似乎将是一场政府、产业和消费者之间持续的博弈。在进入小康社会的今天，每一个人都应该享有小汽车的拥有权和出行权，以及由此产生的出行便利、自由、幸福和快乐。但很显然，如果每一个城市居民（或者家庭）都拥有自己的车辆，同时又在高峰时间开车上路，每一个人都将为拥有和使用车辆付出特别高昂的代价：停车难，上路堵。

　　那么，为什么政府不去造更多的路，建更多的停车场，把“蛋糕”做大，让富裕起来的城市居民更好地享有小汽车出行权力呢？这的确是一种解决问题的思路和方法。比如，在韩国首尔，停车场可以造得与高层住宅楼一样高，来满足居民的停车需求。但是，政府是不是也可以造足够多的路，来满足居民的小汽车出行需要呢？这就很难回答了，因为不像小汽车所需要的停车位数量那样，可以简单地估计出每辆小汽车需要行驶的道路面积和长度，而且每个人每次出行的目的地可能很不一样，如果要达到每辆小汽车畅行无阻的效果，可以想象，这个路网一定是非常庞大的，其背后的公共投资也是巨量的。通过单纯增加设施供给来满足出行需求，是一种线性思维，就像“水多了加面、面多了加水”那样，不可能真正解决城市交通问题。

　　城市路网在短时间内不可能无限增加，即使可以无限增加，也不可能真正解决交通问题，那么，政府可以做的，是做出一种制度安排，对城市空间资源进行有效的配置，使它符合大多数人的出行需求和发展意愿。

　　牌照管制经验借鉴

　　目前，不同的城市采取了不同的管制方式，或摇号，或拍卖，或限行，使膨胀的个人出行需求与城市的现状和发展相适应。这些做法是否有效，是否符合公共理性所要达到的目标？

　　坦率地说，定义和衡量“有效”是一件相当困难的事，我们需要了解各种管制措施可能产生的影响，什么样的措施更适合某个特定的城市，以及措施与效果之间可能产生的必然联系。同时，还要看到事物之间的相关性和系统性，比如，交通与住房、土地利用往往会相互关联，在制定政策时，要考虑避免不同的政策可能产生的冲突，使它们围绕共同的目标，协同共治。否则政策再多，也可能事倍功半。

　　为实现缓解拥堵、持续发展的目标，一般会从小汽车的拥有和使用两个环节加以控制。比如，牌照摇号或者拍卖，属于拥有环节的控制手段，而限行、燃油税或拥挤收费，则是使用环节的干预措施。还有一些手段是“混合型”的，比如可交易权限，想象一下，某个城市将所有路权按一定规则分配给市民，然后在一个虚拟市场交易这些路权，从而更好地体现“用者付费，多用多付”的原则。

　　要想根除交通拥堵还没有什么良方，但是至少可以期待。

　　首先，拥有环节的牌照管制（比如采用摇号或者拍卖进行汽车限购）是不是可以缓解交通拥堵？回答是否定的，拥有环节的牌照管制无法直接缓解交通拥堵。事实上，拥有环节的牌照管制，其目标是放慢机动车的增长速度，与拥堵缓解之间没有必然联系，它至多使交通拥堵的严重性发展得缓慢一些。一些使用环节的牌照管制措施，比如区域限行或者拥挤收费，可以起到缓解局部地区交通拥堵的作用。

　　其次，拥有环节的牌照管制是不是当前最有效的措施？回答也是否定的。世界上没有一个城市，仅仅依靠一两个“严厉”或“激进”的措施，就可以治理好交通问题。交通的改善往往需要多管齐下，协同发力。成功实施牌照管制的国际经验并不太多，最著名的例子是新加坡。它的成功经验在于综合运用了立法、行政和市场手段，采用了多种税费措施，形成合力，让拥有和使用小汽车的成本达到大多数人难以承受的水平（请注意，它扭转了人们将“出行幸福”等同于“小汽车”的传统观念）。与此同时，政府多年持续加大公共交通的供给，“推”、“拉”结合，最终使一体化的交通政策体系发挥出了预期的效果。当然，政策选择最重要的原则是因地制宜，在新加坡成功经验的背后，我们要看到它的人口只有上海的三分之一，它也没有本土的汽车产业，更没有外地牌照车辆，因此它需要考虑和平衡的因素相对要少一些。

　　第三，国内实施拥有环节牌照管制的城市有哪些成功经验可以借鉴？如前所述，国内实施拥有环节牌照管制的城市并不多，除了“北上广”之外，就是贵州市。当然，还有很多的城市正在观望。北京和上海代表了两种各具特色的治理模式，不妨称作“行政主导”或“市场主导”。北京市一方面加快建设轨道交通网络，大幅降低公交票价，不遗余力地保障交通供给，以应对日益增长的交通需求；另一方面，通过实施尾号限行、新车牌摇号分配等行政手段，直接遏制不断攀升的购车需求，政策效果明显。上海市依靠数年来私车额度拍卖市场的平稳运作，以及一体化交通需求管理政策的综合运用，有效减缓了机动车总量的增长速度，私车额度拍卖所得资金有力支持了中环和轨交建设，2010年顺利经受了世博会的“交通大考”。显然，“行政主导”和“市场主导”两种模式各有千秋。

　　我们生活在一个巨大变革的时代，一切机遇都源于观念的转变。对于小汽车与出行方式的观念也应如此。交通是人的移动，而不是小汽车的移动。当我们理性地认识到小汽车的负面影响，摆脱将小汽车与财富、身份和地位相联系的传统观念，并自发自愿地采用替代交通工具时，我们其实已经做出了最为理性、最适合这个城市发展的个人抉择。

　　交通的公共性质，无法回避地将治理重任交给了各级政府。只有政府有所作为，交通状况才可能有所改善。在高密度、有限空间、快速城市化与机动化等多重因素的制约下，政府有所作为的方向，将更多地聚焦于制定与车辆和交通相关的规则，合理配置公共空间和路权，提供“秩序”公共品，以及重塑具有中国城市特色的交通文明。

　　让我们重温Peter Calthorpe的美丽梦想：“土地和能源被有效地利用，交通被精简，居住可承受，孩子和老人更易被接近，工作的人们不必承受长距离上下班的负担……”也许，这才是“和谐城市”的最好注释。为了这个梦想，我们需要转变交通的需求方式和出行模式。■

　　（作者系上海财经大学公共经济与管理学院副教授。周知秋、田春玲编辑，工作邮箱：tianchunling@wxjt.com.cn。）