最近，舆论传出国家发改委、财政部、国资委、证监会等九部委正在酝酿相关政策，着力推进以包含汽车行业在内的兼并重组，并明确了今后一个阶段推进企业兼并重组的重要工作。

　　并不奇怪的是，对于这样一则以"兼并重组"为核心词汇的产业组织政策新闻，又出现了政府热衷而产业冷淡的现象。也许，有些官员们会百思不得其解，不明了为什么一个具有良好出发点的政策，会一再受到"冷遇"；而那些熟悉我国汽车产业管理的人则知道，这种政府单方面热衷的现象，早已不是什么新鲜事了。

　　在全行业达成共识要建设汽车强国的背景下，的确需要解开上述疑惑。对于舆论来说，疑惑早已转化为这样的诘问：为什么过去我国汽车行业以兼并重组为指向的产业组织管理调整政策总是失灵？

　　一、我国汽车产业组织管理政策沿革

　　也许，历史能够告诉我们最原本的线索。

　　新中国建立汽车工业以来，汽车产业组织管理的基本历程如下：

　　（1）从1953年至1988年这段历史时期，我国汽车产业组织政策的导向重点，是尽快提升产量规模，补齐产品种类，建设配套能力。新中国从零开始，完成了筹划建立汽车工业、建设第一汽车制造厂、借助外援产品开始生产起步并发展新产品新品种、提高载货汽车生产规模、开发南京-上海-北京-济南四个汽车生产基地、筹划并建立配套零部件工业、初步形成汽车改装业、发展摩托车制造业、初创和发展汽车科研事业、开创汽车专业教育体系等一系列重大历史任务。其后，又在特殊历史时期的冲击中（"文革"），完成了筹备建设第二汽车制造厂、建设川陕两个军用越野汽车基地、推动几个汽车生产基地发展、促进汽车零部件工业和汽车改装业成长与发展、基本完善摩托车工业体系、提高汽车科研事业水平等历史任务。

　　（2）从1984年成立第一家北京吉普合资公司开始，中国以轿车为重点的汽车产业改革开放如雨后春笋般蓬勃发展起来，连续形成了北京、上海、广州、长春、武汉、重庆、南京等中心城市为基地的改革开放前沿，轿车生产（含微型轿车）有全国东部中部地区遍地开花的局面。在此背景下，1988年，国务院下发《关于严格控制轿车生产点的通知》，第一次对特定产品类型的汽车生产规模进行控制。这个政策，构成了中国汽车产业组织管理导向的一个重要转折。自此，中国汽车产业组织政策的空间，增加了产业结构调整与升级的维度。

　　（3）1992年1月，全国汽车工业工作会议提出，将"八五"期间汽车工业的工作重点转移到调整结构、提高经济效益、依靠科技进步、提高劳动者素质的道路上来。这个文件，再次从中央政府层面拉紧了汽车产业结构调整的政策之弦，且出台调控政策的节奏有加快迹象。1993年2月，国务院发布紧急通知，要求各地区、各部门严格控制审批轿车、轻型车项目，治理散乱的汽车产业组织已经迫在眉睫。

　　（4）紧接着，在1994年《汽车工业产业政策》中，专列"产业组织政策"一章，全面阐述了政策导向目的，是"促进汽车工业企业的集团化，产品系列化，生产专业化；有效地利用我国汽车工业已有的结构，充分调动中央、地方和企业多方面的积极性；避免低效率的盲目竞争，优化产业组织结构"。政策还制定了具体的相关条款。

　　（5）2004年的《汽车产业发展政策》中，"结构调整"的相关政策要求则被单独列为一章来加以明确，更加醒目，不仅阐明了汽车产业结构调整的方向和目标，特别要注意的是，这个政策首次明确了建立汽车整车和摩托车生产企业退出机制的要求。

　　（6）2006年年底，国家发改委单独发出《关于汽车工业结构调整意见的通知》，以专项政策形式，再次突出强调了结构调整的必要性和紧迫性，明确了新形势下汽车结构调整的任务、原则和措施。汽车产业结构调整的总体任务，不再是简单和笼统的控制规模总量了，而是"区别对待、分类指导，控制总量、优化结构，扶优汰劣、标本兼治，保持汽车工业平稳发展"。

　　（7）2009年，《汽车产业调整与振兴规划》中，在出台各项救助措施的同时，继续强化了中央对通过改变产业结构来调控产业组织的政策思想。

　　（8）2012年，又传出要对汽车产业进行组织结构调整的政策要求。

　　二、历史告诉了我们什么

　　把上述政策作用点的连线与各自同期的产销量规模增长连线对比来看，结论十分明了：

　　首先，自新中国建立汽车工业以来，中国汽车产业组织政策发展一直是沿着完善产品结构、扩大生产规模的轴线单边发展的，而这个过程直到目前为止，依然没有出现转折的迹象。也就是说，我国中央政府汽车产业与组织管理的各项政策，其作用点，虽然经历了从产业规模的单维追求突进到兼顾产业规模和产业结构二维平衡发展的转变过程，但在产业实际运行中，都是用产业结构调整去对产业规模进行纠偏，而非用前者主导后者，对产业规模的追求始终是压倒性的。

　　其次，以提高全国范围的行业集中度和消除全国性的生产能力低水平重复建设为目标的产业组织管理政策，基本落实不到位。其实质是：在现行汽车企业权利分配的格局之下，中央政府全国一盘棋式的结构优化的评判标准，与地方政府的局部GDP效率最大化的评判标准，在源头就存在不对称冲突。在实际掌握着一个个局部汽车产业建设权柄的地方政府眼里，重复建设、集中度低，都不是毛病，其对产业规模的追求仍然远胜于对产业结构优化的追求，即便是追求结构，也是追求小局部的结构完善——也许在大结构上看，这正是重复建设——因此中央关于产业结构调控的相关政策基本落不到实处。

　　三是，高增长的汽车市场环境，给予了"规模扩张总是对的"的真理性强化。我国汽车市场长时间的高速增长，使得中央政府从西方国家管理汽车产业组织政策中借助过来的一些调控目标——如直接竞争的产能重复建设的抑制、侵占资源的低竞争力产能的淘汰、低集中度分分散状况的消除，等等——的政策边际收益总是落后低效、低竞争力产能的实际边际收益。因此，不仅直接的产业结构调整目标每每落空，而且连调整产业结构所必须的要素也难以改变，典型的如：至今难以推动从"中国制造"向"中国创造"转型，难以推动地方政府从市场竞争中完全退出的转变，难以推动按照市场效率和国家整体公平需要来自主配置资源。

　　三、当前有哪些趋势值得重视

　　汽车产业管理政策的演变，直接推动了市场主体行为的不断调整与适应，导致产业组织、产业发展、消费领域等方面发生了一系列变化，也直接改变着中国汽车产业的面貌。眼下更重要的问题是：尽管中央层面的汽车产业管理政策正在也必将继续在我国汽车产业发展中扮演不可忽视的角色，但是，我们如何才能让这种角色发挥真正的作用？

　　也许，铲除一些制度性根源还不是主要的，主要的是发展观的转变。在科学发展观的视野中，相关趋势是我们考察和评估汽车产业组织管理政策时所必须要共同重视的：

　　（1）以产业结构调整、升级、促进企业提高规模经济竞争力的产业结构政策，其作用重心正在从对产业规模的导向向对产业结构的导向转移，因此调整结构，是历史的需要。地方政府更要真正重视并顺应这个趋势。

　　（2）以替代进口技术、提升产业自主发展能力为核心导向的产业发展政策，是产业组织政策的重要支撑，在今后一个时期有望得到更加可操作的细化，自主创新行为必须得到更有力的激励。

　　（3）汽车消费政策仍将是一个热点。培育市场和维护市场公平竞争，是产业组织结构调整的前提。以培育市场总量为基本导向的政策，将向着培育结构性细化市场的方向转变。

　　（4）政府管理法制化趋势将得到延续并取得进一步的成果（如更加严厉、更加完善的强制性技术标准）；准入管理的范畴有望进一步扩大并形成新的更高规格的政策（如出台《道路机动车辆管理条例》）；同时，提高我国汽车产业国际竞争力的重要性，在产业政策目标中的地位将得到空前提升。

　　顺应时代趋势，推行科学发展，才能不让政策走空，才能克服政策失灵。

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